En política no todo lo que es material de ocho columnas es relevante y casi nada de lo sustantivo atrae la atención del público. Por ejemplo, en 1867 Walter Bagehot, ensayista y editor del semanario británico The Economist, hablaba de que una constitución presenta siempre dos elementos distintivos.

El primero comprende todo lo que produce y conserva el respeto de las poblaciones, a lo cual definió como lo imponente. Es decir, los ceremoniales, ritos cívicos y símbolos patrios que dan fuerza, legitiman y dan autoridad al régimen. La gente suele poner más atención a este elemento, y de hecho ésa es su función.

Por otra parte, el segundo elemento recibió el nombre de eficiente, y es aquel que le da al régimen movimiento y dirección. Es decir, emplea la autoridad generada por la parte imponente para el funcionamiento cotidiano del sistema político. Sin embargo este último no tiene la vistosidad ni la capacidad de generar atención.

Lo anterior viene a cuento tras los intentos del PRI del PRD para restaurar el ceremonial del informe de gobierno la cual, como en el resto del mundo, cumple una función simbólica o imponente en términos de Bagehot. Si seguimos ese argumento, la parte eficiente se da – al menos en teoría – en el funcionamiento cotidiano del Congreso y sus comisiones. De ser así algo no está funcionando de manera adecuada en nuestro país y, lejos de generar soluciones, los tricolores y amarillos simplemente buscan desviar la atención de ese problema.

¿Para qué sirve un informe de gobierno?

Como se comentó, los sistemas políticos modernos cuentan con instituciones similares al desaparecido informe de gobierno, las cuales cumplen con funciones meramente simbólicas. Veamos unos casos.

En el Reino Unido, al iniciar el periodo de sesiones, la Reina se presenta a la Cámara de los Lores – los miembros de la Cámara de los Comunes no ingresan a ese recinto por tradición, quedándose en la antesala – para dar un discurso que es escrito por el Primer Ministro, quien aprovecha esa oportunidad para delinear el programa legislativo anual. También se presentan ahí algunas declaraciones generales sobre diversos asuntos públicos. El ceremonial es fastuoso y los procedimientos apenas han variado desde finales del siglo XVII.

El artículo II, sección 3 de la Constitución de los Estados Unidos establece que el presidente presentará de manera periódica – aunque no se especifica la regularidad – un informe ante el Congreso sobre el estado de la Unión, recomendando las medidas que se consideren necesarias y expeditas.

Frente a esta regulación tan laxa, algunos presidentes han conducido este acto informativo diversas maneras. Por ejemplo Richard Nixon nunca se presentó ante el Congreso para entregar su informe, sino que lo hizo a través de un mensajero. Sin embargo, casi todos los ejecutivos han ido personalmente a entregarlo y a dar un discurso. Con base en esto, suelen aprovechar la ceremonia para presentar sus propuestas legislativas.

Los países de Iberoamérica siguen un patrón similar. Con diferentes procedimientos establecen la obligación del presidente de informar periódicamente al respectivo congreso sobre el estado que guarda la administración. En algunos casos se establecen condiciones adicionales. En Argentina, Colombia y Costa Rica, además de informar sobre el estado de la nación, los ejecutivos deben proponer las medidas o reformas que juzguen necesarias para la buena marcha del gobierno.

¿Qué nos muestra la experiencia comparada? Aunque esta ceremonia puede tener cierta relevancia al delinearse las propuestas del ejecutivo, no deja de ser un elemento imponente que tiene una función simbólica. De ninguna forma se le vería como el eje de las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo.

Al contrario, el elemento eficaz que ejercen los órganos legislativos es su actividad permanente de vigilancia a través de órganos especializados como las comisiones y mecanismos para exigir información de manera cotidiana. A través de esto los legisladores tienen incentivos para supervisar a los gobiernos, pues esto los posiciona ante la opinión pública. Si su perfil se eleva, mejoran con ello sus posibilidades de ser reelectos.

¿Qué ha pasado en México?

Durante casi setenta años la ceremonia del Informe de Gobierno fue el besamanos de la clase política al presidente en turno. Esto se debió a una razón: el ejecutivo encabezaba una maquinaria política que monopolizaba el acceso a los cargos públicos.

Las primeras crisis en el ceremonial aparecieron cuando el Congreso comenzó a transformarse en un espacio plural. En 1988 el PRI perdió la mayoría calificada en la Cámara de Diputados y se cuestionaba la legitimidad de las elecciones federales que se recién se habían celebrado. En la ceremonia del informe de aquel año el entonces senador y recién ex-priísta Porfirio Muñoz Ledo buscó interpelar a Miguel de la Madrid. El antecedente quedó registrado y el perredista elevó su perfil ante la ciudadanía ávida de gente que reaccionara contra el sistema.

A partir de ese momento y hasta 1996, los partidos de oposición aprovecharon el informe para interpelar al presidente a través de rechiflas y reclamos, e incluso episodios anecdóticos como la famosa máscara de puerquito de Marco Rascón (la cual, dicho sea de paso sería un sensacional elemento decorativo para alguno de sus restaurantes). Por su parte el ejecutivo se armaba de estoicismo y generaba frases inmortales del anecdotario como el “ni los veo ni los oigo” de Carlos Salinas de Gortari.

La ceremonia del Informe de Gobierno recibió su primera acta de defunción el 1 de septiembre de 1997. Tras haber perdido el PRI la mayoría relativa en la Cámara de Diputados, los grupos parlamentarios se enfrascaron con el tricolor en un forcejeo para que el presidente de la Mesa Directiva (y quien, por su función, contestaría el Informe) fuese el entonces diputado perredista Porfirio Muñoz Ledo. A final de cuentas se cedió en ese punto a cambio de que el ceremonial fuese más sobrio y republicano.

La Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos de 1999 estableció que las mesas directivas de cada cámara se eligiesen de manera anual, correspondiéndole al presidente de la de Diputados contestar el Informe. Sin embargo, el día que entró en vigor se acordó que Carlos Medina Plasencia la presidiría por un mes, quien aprovechó su oportunidad para ofrecer una réplica que, de acuerdo con algunos analistas, fue una causa de la derrota del PRI en 2000.

Al contrario de las expectativas que se formaron durante décadas, el cambio de partido en el poder no cambió situación de manera significativa. Tras las elecciones federales de 2006, y en el afán por generar una ruptura con el orden constitucional tras un fraude electoral que todavía no se comprueba, el PRD tomó la decisión de impedir el acceso a Vicente Fox al Pleno de la Cámara para rendir su Informe. La experiencia se repitió en 2007, con Felipe Calderón.

Las reformas constitucionales de 2008

En 2007 el senador Manlio Fabio Beltrones impulsó la aprobación de un marco normativo sui géneris: la Ley para la Reforma del Estado. Esto es, obligar a los legisladores a que trabajaran durante un año para revisar el orden institucional, sin que el no hacerlo les generase costo político alguno. Como ha sucedido desde hace décadas, ese ejercicio de reformas derivó en una nueva repartición de prerrogativas entre los partidos en materia electoral.

Como parte de ese esfuerzo la Cámara de Diputados aprobó una reforma al artículo 69 constitucional, de tal forma que el presidente sólo tuviera que enviar su informe por escrito al Congreso durante la apertura de las sesiones ordinarias del primer periodo de cada año legislativo. El dictamen fue enviado al Senado para su aprobación. Beltrones aprovechó la oportunidad para salvar su reputación, insertando una serie de procedimientos que vendió como la “inserción de una cultura de rendición de cuentas, con base en modelos del sistema parlamentario”. Veamos en qué consisten para el tema que nos ocupa. (1)

En primer lugar, se suprimió la necesidad de que el Presidente acuda personalmente al Congreso durante la apertura del primer periodo de sesiones ordinarias. De esa forma solo tiene que enviar por escrito un informe donde detalla el estado de la administración pública. Al contrario de otros países, esta reforma se realizó por la incapacidad del Congreso para proveer las condiciones mínimas de civilidad para que se lleve a cabo un acto que es, en realidad, meramente protocolario.

El segundo elemento es a inserción de las preguntas parlamentarias, tanto para la glosa del informe como para las iniciativas que se lleguen a debatir. Para primer caso, cada una de las cámaras puede solicitar al Presidente ampliar la información mediante pregunta por escrito y citar a los secretarios de Estado, al Procurador General de la República y a los directores de las entidades paraestatales, quienes comparecerán y rendirán informes bajo protesta de decir la verdad.

¿Qué tan relevante fue la reforma? Muy poco. Las preguntas parlamentarias tienen dos objetivos principales: obtener información y empujar a la acción. Fuera de eso, son armas importantes en las guerras partidistas. Para los miembros en lo individual, tienen dos objetivos adicionales: ganar méritos al interior de su partido y atraer atención hacia ellos y sus causas.

En regímenes parlamentarios, los ministros asisten al Pleno de manera regular y este procedimiento absorbe una parte importante del tiempo de las sesiones. Sin embargo, salvo temas donde el primer ministro haya pedido un voto de confianza o tratándose de un escándalo político, las preguntas parlamentarias rara vez conmocionan la vida de un país.

Al día de hoy no se ha reglamentado el uso y procedimientos para las preguntas parlamentarias salvo en el Senado de la República, con el Reglamento del Senado de la República que entrará en vigencia el 1 de septiembre de 2010. Esto muestra la escasa capacidad que tiene el Congreso para regular los asuntos de su competencia.

¿Cuál es el problema?

Si los legisladores del PRI y del PRD quieren distraer la atención del público en un asunto que involucra el elemento imponente del ejercicio público antes que el eficiente, es porque el segundo no opera como debería. ¿De qué se está hablando?

Las comisiones legislativas son poco operantes. Un paseo por las páginas electrónicas de las mismas en las cámaras de Diputados y Senadores muestra que la mayoría no están actualizadas. Tampoco se tiene un registro al día de sus actas o informes. En breve, el elemento eficiente se encuentra atrofiado.

Este problema no es culpa de los legisladores como personas, sino del sistema de toma de decisiones. Es decir, si los diputados y senadores saben que no les redituará políticamente especializarse en un tema, y que la continuación de sus carreras depende más bien de aquellos jefes políticos que les darán el siguiente empleo, no trabajarán en las comisiones.

También debemos tener presente que los legisladores sólo van a dejar de presentar espectáculos tan lamentables como los que hemos visto si su carrera depende de ello. Hoy día el desgaste mediático no importa, pues al terminar su mandato van a otra parte. En cambio, les importaría guardar las formas si existiese una oposición en sus distritos que les siguiera de cerca porque los primeros tendrían que competir por el mismo puesto.

¿Quién perdería en este escenario? Políticos como Beltrones, que han hecho su carrera política a través de influir en las candidaturas políticas y de colocarse ellos mismos en los primeros lugares de las listas de partido. Saben muy bien que un sistema moderno, como en el resto del mundo, los desplazaría.

Por ello prefieren hacernos creer que habrá una mejor rendición de cuentas retomando un procedimiento simbólico, especialmente cuando se acercan las elecciones de 2012. Saben que una interpelación agresiva al presidente en 2011 ejercería un efecto mediático significativo que los posicionaría mejor en la contienda.

¿Se resolverían los problemas con un diálogo entre el ejecutivo y legislativo? No, pues todavía falta el proceso de diseño de propuestas, consensos y votación. A decir verdad, el diálogo es un acto casi totalmente simbólico. ¿Se generaría una mejor vigilancia al ejecutivo? De ninguna forma, pero eso no es lo que importa. Al menos para ellos.

Esto es, hasta que nos demos cuenta qué está detrás de sus declaraciones y propuestas.

(1) Se tratan a mayor detalle las reformas de 2008: Aquí.

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El pasado lunes 9 de agosto, las fuerzas políticas del Distrito Federal presentaron los acuerdos alcanzados en torno a la reforma de las instituciones de la entidad. Se comentó la semana pasada sobre las complicaciones que podría enfrentar su aprobación. En esta entrega se comentará el documento, a través de sus ocho bases.

Antes de empezar, conviene hacer una observación: la redacción de la propuesta abunda en términos políticamente correctos, como “identidad histórica y cultural”, “marginalidad social” o “distribución equitativa que incentive el desarrollo económico y sustentable”. Si bien el progreso económico es un objetivo de todo gobierno, habría que cuestionar la inclusión de estos términos en la Constitución, pues se espera que sea un referente para todas las fuerzas políticas, indistintamente cuál se encuentre en el gobierno. Por lo tanto, conviene que los términos sean lo más neutrales posible.

Insertar adjetivos en la Constitución puede hacerla un documento más reivindicador de las luchas populares que la obra completa de Bertolt Brecht, tal y como parece ser un deseo de sus promotores. Sin embargo la convertiría todavía más en un ideario o un conjunto de buenos deseos antes que la ley fundamental, como ya se aprecia por ejemplo en los artículos 3, 28 y 123. Peor aún, la introducción de estos términos puede generar grupos que se privilegian de las políticas públicas, bloqueando toda posibilidad de cambio que los pueda desfavorecer.

Por cuanto a la propuesta de reforma al artículo 122 constitucional se refiere, su objetivo central es dotar de autonomía a la Ciudad de México en su régimen interior, reconociendo derechos políticos plenos a sus habitantes. Esto es, consolidarla como una entidad integrante del pacto federal.

La nueva redacción sienta las bases para la elaboración y promulgación de la Constitución Política de la Ciudad de México. Esto significa, entre otras cosas, que tendría las mismas atribuciones, prohibiciones y limitaciones que tienen los Estados. Por ejemplo, sus facultades dejarían de encontrarse definidas en la Constitución federal y serían aquellas que no estuviesen expresamente conferidas a los poderes federales.

La Base Primera establece las atribuciones y el mandato del poder ejecutivo local. También se define que, en caso de su falta absoluta, el legislativo local designará al interino o sustituto en los términos que establezca la Constitución local. El Senado perdería su facultad de remoción.

Acto seguido la Base Segunda define la conformación del poder legislativo local. De acuerdo con la redacción, podría iniciar leyes o decretos ante el Congreso de la Unión, y de participar en las reformas y adiciones a la Constitución Política federal.

En esta parte también se concreta una vieja causa de la clase política del Distrito Federal: determinar los mecanismos mediante los cuales el legislativo local aprobaría la deuda pública de la Ciudad de México. El órgano representativo también tendría la facultad de ratificar el nombramiento que haga el ejecutivo del procurador de justicia capitalino.

La Base Tercera establece que el poder judicial local gozaría de autonomía y presupuesto propios. De acuerdo con la propuesta todos los órganos jurisdiccionales, salvo el tribunal electoral local, serían parte del judicial. Se otorga al poder legislativo la facultad de ratificar los nombramientos de todos los magistrados; aunque se omite un detalle importante: quién tendría el poder de designarlos. Esa no es una atribución menor.

Es necesario hacer un examen detenido de la Base Cuarta, que define la división territorial, política y administrativa. De acuerdo con la propuesta, la denominación, base poblacional, número y límites territoriales de las demarcaciones estarían señalados en la Constitución local, salvaguardando la identidad histórica y cultural de sus habitantes – o lo que se entienda por ello en una ciudad conformada en buena parte por migrantes de otros estados.

Aunque el nombre de “Concejo de Gobierno” pueda sonar elaborado o pretencioso, su conformación es similar a cualquier ayuntamiento: un titular (o lo que en el resto del país se entiende por “presidente municipal”) y concejales en el número que determine la Constitución local en relación proporcional a la base poblacional de las demarcaciones territoriales (lo que viene a ser el cabildo).

No obstante la propuesta representa un avance frente a las jefaturas delegacionales en términos de que el titular tendría un contrapeso, falta determinar las modalidades de elección para los concejos. Si los concejales son electos mediante planillas cerradas, como sucede en la mayoría de los estados, se reproducirán los mismos vicios que se observan en el resto del país: cabildos poco funcionales, con atribuciones no definidas y dominados por una mayoría afín al presidente municipal.

En cuanto a la hacienda pública, se define que sería unitaria y estaría a cargo del gobierno central. Correspondería al legislativo examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de las demarcaciones territoriales e imponer las contribuciones necesarias para cubrirlo.

De acuerdo con la propuesta, la distribución de presupuesto para las demarcaciones debería considerar “criterios poblacionales, de capacidad económica y de marginalidad social, así como las necesidades específicas de la demarcación, buscando en todo momento una distribución equitativa que incentive el desarrollo económico y sustentable de las demarcaciones”. Sin embargo, la fórmula de asignación que se adopte será más elocuente respecto a quiénes se beneficiarían realmente. Como dice la sabiduría popular, el Diablo se encontrará en los detalles.

La Base Quinta establece a los órganos autónomos locales, en especial el electoral, el tribunal electoral, el encargado de la protección de los derechos humanos y el de acceso a la información pública. Aunque ya existen, no están fundamentados ni en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ni en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.

Por su parte, la Base Sexta aborda un tema polémico en las relaciones entre el poder federal y el local: la fuerza pública. La solución vigente faculta al Presidente de la República para ratificar el nombramiento que haga el Jefe de Gobierno del encargado de la seguridad pública.

Este arreglo ha sido problemático, especialmente para el propio Marcelo Ebrard, quien fue secretario de Seguridad Pública capitalino de 2002 a diciembre de 2004, cuando fue destituido por Vicente Fox tras el linchamiento de tres oficiales en San Juan Ixtayopan, delegación de Tláhuac.

La propuesta del 9 de agosto le reserva al Presidente de la República el mando superior de la fuerza pública de la entidad, aunque el ejecutivo local mantiene su dirección, así como la designación y remoción del servidor público que la tenga a su cargo. Sin embargo, este último puede ser removido por el ejecutivo federal.

El otro elemento a destacar es que los recintos sede de los poderes de la Unión estarían sujetos a la jurisdicción de la Federación, conforme a las leyes que expida el Congreso.

La Base Séptima se refiere a los costos de la capitalidad. Esto es, los gastos que generan los servicios, infraestructura y exenciones fiscales en que incurren las autoridades locales en cuanto a su condición de capital del país.

La propuesta establece que las autoridades de la Ciudad de México coadyuvarían para que pueda fungir como capital de la República, auxiliando a las autoridades federales en todo aquello que se refiere a la residencia y funcionamiento de las sedes diplomáticas, de los poderes y organismos federales, así como de la infraestructura y los monumentos nacionales. A su vez, la federación contribuiría al gasto necesario relativo que esto genere.

Por último, la Base Octava prevé que la Constitución local establezca los mecanismos de transparencia del ejercicio de la función pública, responsabilidad de los servidores públicos de la Ciudad de México, así como régimen laboral del gobierno local y sus trabajadores.

Los tres planteamientos son atendibles, especialmente la propuesta de establecer un régimen de responsabilidad de los servidores públicos locales. Mientras los funcionarios de otras entidades obedecen a sus respectivos marcos normativos salvo que se trate de delitos federales, en el Distrito Federal se encuentran sujetos a los procedimientos del Congreso de la Unión.

Los últimos dos casos donde procedió una declaración de procedencia (es decir, el levantamiento de la inmunidad procesal de un funcionario, de tal forma que se le pudiese iniciar un juicio) fue contra un diputado local, René Bejarano y el entonces Jefe de Gobierno, Andrés Manuel López Obrador, siendo el último caso objeto de polémica.

Aunque en México hay mucho por reformar en cuanto al régimen de responsabilidades, es recomendable que cada nivel de gobierno cuente con el suyo. Si está sujeto a uno superior donde la correlación de fuerzas políticas sea distinta, puede ser usado de manera facciosa. No se trata aquí de determinar si Bejarano o López Obrador eran culpables o inocentes. El problema es la posibilidad de que influyan más las motivaciones políticas de coyuntura con el actual procedimiento.

A grandes rasgos, esta es la propuesta que se presentó el 6 de agosto pasado en materia de reforma política para el Distrito Federal. En las próximas semanas se podrá ver qué tantas posibilidades tiene de que se apruebe y, de ser así, en qué términos.

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El pasado lunes 9, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal (DF) y la mayoría de su gabinete, los diputados a la Asamblea Legislativa y dirigentes de los partidos de la Ciudad de México se dieron cita en el Teatro de la Ciudad para presentar los acuerdos alcanzados en torno a la reforma política de la entidad. Se trata en realidad de una iniciativa (que, al no ser el DF parte del Constituyente Permanente, no puede llamársele así) de reforma al artículo 122 de la Constitución Política.

La última reforma a la entidad se presentó al mismo tiempo de los cambios que se hicieron en materia electoral a nivel federal. En 1996 se estableció que tanto los poderes federales como los órganos locales se encontrarían en un estatus de igualdad para desarrollar atribuciones correspondientes al gobierno del DF, según listados definidos en la Constitución. El órgano legislativo cambió su denominación a Asamblea Legislativa (ALDF), reconociéndosele las facultades de examinar, discutir y aprobar anualmente la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos.

Sin embargo el DF no tiene las mismas atribuciones que un Estado. Ni la deuda pública ni los montos de endeudamiento que contemplan los presupuestos son competencia del órgano legislativo local, ya que la facultad de enviar anualmente al Congreso de la Unión la propuesta de los montos de endeudamiento necesarios para el financiamiento de presupuestos de esta entidad correspondería al Presidente de la República. Por otra parte, es atribución del Congreso de la Unión aprobar anualmente los montos de endeudamiento que se incluyen en la Ley de Ingresos del Distrito Federal. (1)

En noviembre de 2001 la ALDF envió una iniciativa al Congreso de la Unión que proponía, entre otras cosas, dotar al órgano legislativo local con tres atribuciones relevantes: 1) tener facultades legislativas para promulgar el Estatuto de Gobierno o constitucional; 2) formar parte del Constituyente Permanente y 3) facultarla para aprobar el endeudamiento público del gobierno local y las entidades de su sector público. Aunque fue aprobada en la Cámara de Diputados, la iniciativa no tuvo el mismo destino en el Senado, rechazándosele en octubre de 2002.

Aunque se han establecido mesas de trabajo para concretar la reforma política desde ese año, los esfuerzos no han prosperado. Parte de la explicación se encuentra en el proceso legislativo. Aunque el tema es del interés de la clase política local, ésta no puede aprobar una agenda de reformas por sí misma. Esto es, el asunto está en manos del Congreso de la Unión.

A este problema se le agrega un grado adicional de dificultad: el desacuerdo que existe, en mayor o menor medida, entre las dirigencias partidistas locales y federales. Un acuerdo en la ALDF dista mucho de llevar automáticamente a un consenso en el Congreso de la Unión, siquiera entre los legisladores de un mismo partido.

Para dar un elemento adicional de complejidad, nos encontramos en la recta final del sexenio. Los partidos tienen cada vez menos disposición a negociar reformas de fondo ante la inminencia de las elecciones de 2012. Esto se puede aplicar también a las expectativas y comportamiento de diputados locales, federales y senadores afiliados bajo las mismas siglas: ¿estarían dispuestos a aprobar una reforma que le dé un mayor perfil a un político que puede ser un contendiente en menos de un año?

¿Cuántas intenciones se tiene de que la reforma prospere?

De acuerdo con las declaraciones hechas por legisladores locales, el miércoles 11 se presentará el acuerdo al Senado de la República donde, al no ser una iniciativa en forma, servirá de insumo para la discusión que se haga en esa cámara en torno a la reforma política de la entidad.

¿Tendremos una reforma política antes de que termine el sexenio? Aunque sería lo deseable, hay una razón que lleva a dudar del optimismo: salvo los legisladores y autoridades del Gobierno del DF (GDF), poca gente sabe bien a bien de qué se trata la propuesta. A la tarde del martes 10 el documento no se puede encontrar ni en la página electrónica del (GDF) ni en la de la ALDF. Todo lo que la opinión pública sabe son declaraciones de la clase política local.

Una reforma de la magnitud que se plantea necesita un proceso intensivo de socialización y convencimiento, con el fin de movilizar apoyo entre la ciudadanía, los líderes de opinión y la clase política en general. Es de llamar la atención que al día de hoy se sepa muy poco del tema.

Para establecer un símil, el 15 de diciembre de 2009 el Presidente Felipe Calderón presentó al Senado su propuesta de reforma política. Ese mismo día circuló la iniciativa por medios electrónicos, ya sea en las páginas electrónicas de la Secretaría de Gobernación como del Senado.

La falta de información lleva a especulaciones sobre las intenciones que se tengan para aprobar la reforma. Digámoslo de otra forma: tan sólo con presentar el documento la clase política del DF gana imagen. Es decir, para ellos anunciar que se pusieron de acuerdo es un triunfo, independientemente de lo que haga el Congreso de la Unión. Si no se aprueba, tienen a quién culpar. De lo contrario, la victoria sería doble.

La aprobación en las Cámaras federales tampoco se espera tersa o fácil. De entrada, hay dos legisladoras en cada una que presentaron iniciativas en la materia, quienes podrían influir a favor o en contra del progreso del documento presentado por los legisladores locales. Hablamos aquí de la senadora priísta María de los Ángeles Moreno Uriegas y la diputada panista Gabriela Cuevas Barrón.

¿Qué podría hacerse en cuanto a comunicación política? Una buena señal sería que los grupos parlamentarios de cada partido en el Congreso de la Unión y la ALDF mostrasen unidad en torno al tema y, cada uno por su cuenta, divulgasen los beneficios que traería la aprobación de la reforma tanto para los residentes del DF como para quienes viven en otros Estados; particularmente los que forman parte de la Zona Metropolitana del Valle de México.

¿Tendrá éxito este nuevo intento o se nos dará otra ración de atole con el dedo? Seguiremos al pendiente del tema. Por lo pronto, la próxima semana se analizará a detalle el documento que se presentó el lunes 9.

(1) Se habló del problema del DF con mayor detalle aquí

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Toda propuesta de reforma institucional refleja, más allá de cualquier consideración sobre el interés nacional, las agendas, ambiciones y cálculos políticos de quienes las postulan. Esto no es algo malo en sí mismo e incluso se espera que así lo hagan. En una democracia funcional estas iniciativas son procesadas, consensadas y modificadas por las otras fuerzas políticas; por lo cual el cambio es casi siempre gradual, incremental y permanente.

En ocasiones un grupo o líder llega a predominar, pero esto sucede cuando las instituciones entran en un periodo de crisis o descrédito. Por ejemplo en 1958 el ideario político de Charles de Gaulle fue la base de la Constitución de la V República francesa. Sin embargo, por cada caso similar hay varias experiencias donde un demagogo impone sus visiones sobre la población. Tal es el caso de Hugo Chávez en Venezuela.

También puede darse el caso que un actor político presente una propuesta no para enfrentar un problema, sino para administrarlo a través de soluciones parciales, pues una reforma sustancial afectaría sus intereses.

El pasado miércoles 28 de julio el gobernador del Estado de México, Enrique Peña Nieto, presentó ante el Congreso local un paquete de iniciativas a las que llamó “Agenda Legislativa del Bicentenario”. Entre ellas se encuentra una serie de propuestas de reformas al sistema político de la entidad.

Más allá de que la agenda en su totalidad amerita un análisis detallado, me gustaría tratar uno de los puntos, que dice: “Para mejorar la calidad de las gestiones municipales, sin detrimento de la renovación democrática de sus autoridades, se propone la ampliación del periodo constitucional en ayuntamientos de tres a cuatro años”.

¿Cuál es el problema a enfrentar?

El problema de fondo es la falta de continuidad en las administraciones municipales gracias a la prohibición a la reelección inmediata. La medida, junto con la no reelección de los legisladores federales y locales, fue resultado de una reforma a la Constitución en 1933; cuyo objetivo fue centralizar en un partido hegemónico (y en particular su jefe de facto, el Presidente de la República) los nombramientos a todos los cargos de elección popular.

Este elemento influye directamente en varios de los problemas que se producen en el ejercicio de gobierno de los ayuntamientos. Revisemos algunos de estos problemas.

La no reelección inmediata de las autoridades municipales reduce la capacidad de enjuiciar a esos funcionales; trasladando la rendición de cuentas a los partidos políticos, quienes se encargarían en teoría de evaluar, premiar o castigar al representante que detenta el poder. Sin embargo, los partidos no cuentan con ese tipo de herramientas de rendición de cuentas y los electores ponen más atención al funcionario que al partido. En breve, este sistema fomenta la irresponsabilidad.

Por otra parte la no reelección consecutiva afecta la profesionalización de los cuadros políticos y el gobierno. La rotación de los miembros del cabildo se renueva cada elección. Según estudios, 50% de los alcaldes, regidores y síndicos no cuentan con alguna experiencia en el sector público municipal. Esta rotación y falta de profesionalización se reproduce en el cuadro de gobierno, pues la designación de los cargos depende del presidente municipal. Si la modernización de la administración local genera costos políticos al alcalde en términos de no incluir a sus incondicionales en los cargos públicos y el encargo dura poco tiempo, no invertirán en la generación de estructuras profesionales.

De esta forma la no reelección consecutiva incentiva la improvisación de políticas públicas y la discontinuidad de programas de gobierno exitosos. Cualquier esfuerzo por mejorar la administración empieza desde cero, pues quienes ganan las elecciones no tienen razón para respetar las reformas de sus antecesores. O si lo hacen, tienden a desvirtuarlas según sus intereses particulares.

Lo anterior implica que, si duran poco tiempo y no son responsables de su gestión, las autoridades municipales serán institucionalmente débiles en cuanto a sus capacidades para enfrentar los problemas de ese nivel de gobierno, o incluso cumplir con sus funciones básicas como el cobro del predial, el cual representa sólo el 0.2% del PIB.

Ninguna reforma institucional es perfecta. La restauración de la reelección inmediata de las autoridades municipales no solucionaría estos problemas por sí misma, pero generaría condiciones de continuidad para que puedan resolverse.

Tendríamos en la práctica 2,443 escenarios de aplicación distintos, al ser cada municipio diferente en tamaño, densidad poblacional o recursos. En algunas localidades las transformaciones serían más rápidas que en otras. Incluso se presentarían problemas que ni siquiera se prevén en estos momentos. Sin embargo se pude enfrentar mejor cualquier eventualidad en un entorno donde hay continuidad y rendición de cuentas que en uno donde no la hay, como ocurre hoy.

¿Qué se resolvería con la ampliación del periodo constitucional?

Es preciso separar la conveniencia de ampliar el periodo con el efecto que este traería si no estuviera vinculado con la reelección inmediata de los legisladores.

De acuerdo con un estudio que elaboró Juan Pardinas, la mayoría de los países de Iberoamérica contemplan periodos de mandato amplios para sus alcaldes: 6 años en Nicaragua; 5 en Bolivia, Guatemala, Panamá, Paraguay y Uruguay; 4 en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Haití, Honduras, Perú, República Dominicana y Venezuela. Sólo México y El Salvador contemplan un periodo de 3 años.

Por otra parte todos los países de la región, salvo Paraguay y Colombia, contemplan la reelección inmediata de sus autoridades municipales; lo cual nos coloca en el peor escenario.

Dado que la Constitución Política no establece la duración del mandato para legislaturas locales o autoridades municipales, los estados pueden decidir en esta materia. En noviembre de 2001 el Congreso de Coahuila aprobó un reforma al artículo 158 de su Constitución y al 41 de su Código Municipal que amplió la duración del mandato de 3 a 4 años, a partir de la elección de 2005.

Aunque todavía no se tienen estudios que muestren la eficacia o no de esta reforma, pues los primeros ayuntamientos de cuatro años terminaron su mandato en 2009, se reconoce que la sola ampliación del periodo de mandato podría ayudar a concretar algunos programas de gobierno. Sin embargo no resolvería problemas como la irresponsabilidad de la gestión y la falta de continuidad.

Entonces, ¿por qué Peña nieto le teme a la reelección?

Hagamos un ejercicio de imaginación: ¿sería el gobernador del Estado de México tan poderoso si, digamos, tuviera frente a sí al alcalde de Toluca con 6 años de experiencia, al de Ecatepec con 8 y al de Tlalnepantla con 10? ¿Podría instrumentar sus programas sociales con tanta efectividad si tuviera que competir con presidentes municipales con una base social propia?

Vayamos más lejos: ¿podría operar con los mismos niveles de opacidad si los miembros del Congreso local respondieran a sus distritos y tuvieran incentivos para especializarse en los trabajos de las comisiones? ¿Podría en esas condiciones imponer, por ejemplo, a los consejeros del instituto electoral de la entidad como hoy sucede?

Pasemos al nivel federal: ¿tendría Peña Nieto un grupo de diputados incondicionales el cual, según estimaciones, alcanza a 100 individuos?

Me gustaría darle el beneficio de la duda al gobernador y pensar que, en efecto, tiene las aptitudes para ser un buen presidente si obtuviese la candidatura de su partido y ganara las elecciones de 2012. Sin embargo, el actual sistema premia a quienes tienen los recursos políticos y económicos para controlar las carreras de funcionarios y representantes de elección popular. Esta afirmación se puede extender a los demás gobernadores y dirigentes partidistas.

Por esa razón numerosos políticos, especialmente aquellos relacionados con perfiles “caciquiles” o los coloquialmente conocidos como “dinosaurios” se oponen tanto a la reelección inmediata de los legisladores y los alcaldes. Al respecto han presentado argumentos que tienen poco sustento tras un análisis serio. (1) Saben muy bien que un entorno más competitivo requeriría un perfil distinto de políticos y que, por lo tanto, ellos serían los primeros en desaparecer.

Hace unos meses el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) presentó su estudio “Acciones urgentes para las ciudades del Futuro”. (2) Conviene transcribir un extracto que ilustra la situación de nuestra clase política con el actual entorno:

“En la película El mago de Oz una niña de Kansas, un hombre de hojalata, un león y un espantapájaros emprenden la búsqueda de un poderoso hechicero que les ayudará a resolver sus respectivas crisis existenciales. En apariencia, el mago es una figura monumental con voz grandilocuente. En realidad, el brujo omnipotente es un chaparrito escondido detrás de una tramoya escenográfica controlada por palancas y poleas. ¿En qué se parece el Mago de Oz a la partidocracia mexicana?

“Todos los días se lee, se escribe y se habla de los súper poderes de la partidocracia mexicana. Ese multicitado sustantivo es una fachada que esconde a un grupo de personas que se pueden contar con los dedos de las manos. El Mago de Oz no existe, la partidocracia tampoco. Lo que sí existe es un grupo de políticos muy importantes en el PRI, PAN y PRD. Este conjunto selecto de políticos profesionales son los beneficiarios que se esconden detrás de ese edificio de cartón que denominamos partidocracia.

“Una de las poleas más importantes en el funcionamiento de esta escenografía es el mecanismo de la no reelección. Esta palanca permite un férreo dominio sobre el futuro profesional de 128 senadores, 500 diputados federales, 1,120 diputados locales y 2,443 presidentes municipales. Si se rompe este mecanismo de control, los funcionarios electos van a tener la libertad de seguir representando los intereses de sus padrinos políticos y de grupos particulares, pero también habría alcaldes y legisladores que prefieran apostar su carrera en defender las causas de los ciudadanos.

“La reelección inmediata del Congreso y los ayuntamientos no es la varita mágica para resolver los problemas de México. Sin embargo, la iniciativa [de reforma política del gobierno federal] sí representa una revolución de los incentivos que acicatean al gremio político. ¿Quiénes serían los principales perdedores si se aprueba la reelección? Los maguitos de Oz que pertenecen a la vieja escuela del sistema político mexicano, los herederos de Plutarco Elías Calles que confunden la lealtad partidista con la sumisión de las voluntades individuales.”

Entonces, ¿a qué le teme Peña Nieto? A una democracia moderna, donde él y los políticos de su escuela quedarían rebasados.

(1) Se habló de este tema en una entrega anterior: http://www.revistapolitica.com.mx/2009/12/%c2%bfcuales-politicos-se-oponen-a-la-reeleccion-de-legisladores-y-alcaldes-2/

(2) Se le puede descargar en: http://www.imco.org.mx/ciudades2010/

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Aunque la política es un asunto serio, también tiene mucho de espectacular. De lo contrario generaría muy poco interés. Además sus grandes figuras requieren del apoyo popular para alcanzar y mantenerse en el poder, y eso no se alcanza con discusiones técnicas que casi nadie entiende.

Como parte de la escena política, el Congreso de la Unión no se escapa de esta dinámica. Por ejemplo se puede comparar a las sesiones del Pleno, que es la actividad más visible, con la lucha libre: los diputados o senadores se recriminan entre sí a través de “alusiones personales”, se toman las tribunas o incluso se le puede poner en aprietos a algún funcionario que comparezca a través de interpelaciones dramáticas y demás recursos histriónicos.

No obstante, y más allá del espectáculo, todas las votaciones ya fueron previamente pactadas antes de iniciar las sesiones. Es decir, los temas ya fueron negociados en las comisiones, reuniones en corto entre legisladores y otros actores políticos y sociales y en la línea que seguirán los grupos parlamentarios.

Sin embargo hay un momento en las sesiones que está reservada a los “rudos” de las bancadas: cuando se tratan asuntos generales. En ese momento los legisladores que no tienen algo qué presentar o acusación de la cual defenderse buscan escabullirse del salón de sesiones pues, afirman, “ya inició la hora del aficionado”. A partir de ese momento se tratan temas de coyuntura política que no tienen relación con las atribuciones del Congreso. Si se vota algo, será un acuerdo declarativo sobre algún suceso sin carácter vinculante.

Antes de que se imaginen a nuestros más reconocidos parlamentarios con disfraces, máscaras y nombres extravagantes, cabe decir que la “hora del aficionado” tiene una función: liberar tensiones entre la clase política y ante la sociedad, a través de ventilar asuntos públicos que serán reproducidos en los medios. Un acuerdo, aunque servirá de poco en la práctica, es un posicionamiento político que puede impulsar otras acciones fuera del Congreso.

Sin embargo, ¿necesitamos cuatro meses de “la hora del aficionado” sin que el Congreso pueda discutir temas de importancia al encontrarse en receso? ¿Qué se puede hacer al respecto?

Del 1º de mayo al 31 de agosto el Congreso de la Unión entró en receso, y en su lugar se reúne la Comisión Permanente. Según el artículo 78 de la Constitución Política está conformada por 37 miembros, 19 diputados y 18 senadores. Sus atribuciones son escasas y, salvo la aprobación de algunos nombramientos que le presenta el Ejecutivo, son meramente de trámite.

¿Por qué tenemos una Comisión Permanente? En el siglo XIX el país contaba con una infraestructura de comunicaciones deficiente, y un viaje a la Ciudad de México podía llegar a tomar semanas. Por ello el Congreso no podía sesionar todo el año y se necesitaba de un órgano que pudiera cumplir con algunas funciones básicas.

Lo mismo sucedió en todos los países que tenían órganos legislativos desde el esos años o incluso siglos atrás. Empero, a lo largo del siglo XX ampliaron gradualmente sus periodos de sesiones, al mejorar las comunicaciones y adquirir tal complejidad los asuntos públicos que se necesitó de un legislador de tiempo completo. Hoy día en la mayoría sesionan todo el año, con un breve receso vacacional en el verano.

Si un órgano legislativo trabaja de tiempo completo, ¿por qué el nuestro sesiona siete meses? La respuesta: porque durante setenta años nos gobernó un partido hegemónico para el cual el Congreso se limitaba a dar legitimidad a los actos del gobierno. Por eso cuanto menos se reunía, mejor.

La redacción original de la Constitución de 1917 estableció un periodo ordinario: del primero de septiembre, sin prolongarse más allá del 31 de diciembre. En 1986, como resultado de la idea de fortalecer y beneficiar la actividad parlamentaria, se estableció un doble periodo de sesiones: del 1º de noviembre al 31 de diciembre, y del 15 de abril al 15 de julio. En 1993 se reformó otra vez la ley fundamental, con lo que el Congreso sesionaría ordinariamente del 1 de septiembre al 15 de diciembre, y del 15 de marzo al 30 de abril. Por último, en 2004 se amplió el segundo periodo de sesiones del 15 de marzo al 1º de febrero.

¿Trabaja mejor un Congreso que sesiona todo el año? No necesariamente. Sin embargo, sólo cuando están los legisladores en la Ciudad de México pueden sesionar las comisiones legislativas y realizarse un cabildeo eficaz con el gobierno y los grupos de interés. Además, la existencia de dos periodos de sesiones sólo ocasiona que se concentren las votaciones en los últimos días. En cambio, un trabajo permanente permitiría programar mejor los trabajos. Incluso un receso de verano haría que los procesos electorales, tanto federal como locales, no afecten las negociaciones políticas.

Por si fuera poco, los legisladores necesitan vacaciones. Y nosotros de sus ocurrencias. ¿No cree usted?

Fernando Dworak

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El pasado sábado 17 recibí un correo electrónico de Ricardo Becerra, director del Instituto de Estudios para la Transición Democrático, donde comentó la columna “Parlamentarismo: un debate frívolo”, publicado en Gurú Político el 7 de julio.
A solicitud del Sr. Becerra, incluyo el texto de su réplica. Una vez terminado, incluyo mi respuesta.
Texto de Ricardo Becerra

LO QUE DECIMOS Y LO QUE DICEN QUE DECIMOS.

Señor Dworak:

Soy Ricardo Becerra, del Instituto de Estudios para la Transición Democrática. Habitualmente recibo sus escritos, y esta vez, leo un alegato suyo contra nuestro documento “Equidad Social y Parlamentarismo”. No me extraña su desacuerdo con nosotros, me extraña, eso sí, su lectura tan apresurada y descuidada. Hemos elaborado ese documento para discutirlo con quien lo desee y para que sea criticado, pero queremos que sea criticado por lo que dice, no por lo que usted nos hace decir, nos atribuye o caricaturiza para liarse en una pelea a modo, desde la comodidad de su blog.
Le respondo en tres puntos:
1) De un pase se deshace de una de nuestras tesis centrales: la absoluta necesidad de crear una red mínima de protección social. Usted escribe:
“Es cuestionable que las políticas de bienestar sean tema para refundar un país. Más allá de valoraciones, la intervención del Estado en los mercados y la provisión de bienes y servicios es materia de oferta partidista, concretamente de izquierda…. Imponer un modelo de desarrollo a nivel constitucional basado en una red de protección social le restaría capacidad al Estado para enfrentar problemas derivados de la misma como aparatos burocráticos, ineficacia, intereses enquistados y corrupción: tal y como sucede en México. También hay mucho por analizar sobre el papel del estado de bienestar en las crisis que enfrentan varios países europeos.”
Así, nada más. En un párrafo usted hace evidente su desdén por el tema social -la pobreza y desigualdad- el más importante de México, en nuestra opinión.
Le pido que se fije en todos los datos y las evidencias expuestas en nuestro texto; ellas demuestran que la década de los 2 mil es la peor en materia de desempeño económico y bienestar social, en casi un siglo. En estos diez años, la tasa media de crecimiento ronda el 1.5-1.9%, peor incluso que en los años treinta (con guerra mundial y gran depresión incluidas). La migración masiva de este tiempo, el nivel de empleo (solo dos veces anuales, en 28 años, hemos creado las plazas necesarias), el declive de los salarios medios y el largo etcétera que usted ignora, olímpicamente, en nombre de abstractas razones gerenciales.
Nuestro punto es muy sencillo: si vamos a seguir nuestro viaje en la globalización, realizando cambios de mercado, buscando incrementos de eficiencia y productividad, es preciso ya, brindar un piso de seguridad a los ciudadanos, como lo hacen todos los países civilizados: seguro incondicionado, que le proporcione recursos líquidos en caso de desempleo y una reconstrucción de la seguridad social centrada en la salud. Una red de aseguramiento público contra los riesgos esenciales de la vida: desempleo, vejez, invalidez y enfermedad. Para edificar esa “infraestructura de la equidad”, se esté o no dentro del sistema productivo, se requiere encarar la reforma estructural más largamente pospuesta, lo mismo por populistas que por neoliberales, al menos desde hace 51 años: la fiscal.
Es posible que se requieran nuevas reformas –incluso otra tanda reformas liberalizadoras-, pero es absolutamente necesario que México construya ese Estado social de derechos, precisamente para hacer viables, soportables y aún, legítimas las reformas, reformas que, por otro lado, tienen la peculiaridad de ser llevadas y pagadas siempre por los mismos: los asalariados del sector formal y los desempleados que se quedan al margen.
La última frase de ese párrafo no viene a cuento pero es imposible dejarla pasar. Dice usted que hay que tomar en cuenta “el papel del estado de bienestar en las crisis que enfrentan varios países europeos”. Resulta que para usted señor Dworak, la crisis financiera, desatada por la invención fraudulenta de derivados y por la propia liberalización del sector, tiene su caldo primigenio en las estructuras del Bienestar social.
No han pasado ni dos años del descubrimiento de la gigantesca estafa global protagonizada por banqueros y financieros en Estados Unidos y ya están fraguándose argumentos que insinúan que la crisis fue consecuencia de la irresponsabilidad de las clases medias bajas (trabajadores se llamaban antes), empeñadas en hundir el sistema con sus desaforadas demandas. Cualquiera que oiga a expertos como usted, llegará a pensar que la crisis ha sido provocada por millones de trabajadores que en todo el mundo occidental reclamaron aumentos de salarios intolerables, pensiones descabelladas, médicos y medicinas, “privilegios” imposibles de asimilar por un sistema libérrimo que hubiera funcionado bien si no es por esa locura que contagió a las clases medias bajas a finales del siglo XX y comienzos del XXI.
Ese razonamiento (si es posible llamarlo así) invierte toda lógica y muestra a las claras, las bases peregrinas que sostienen a posiciones tan ideológicas como la que usted expresa. La crisis europea y la global –que nos arrojó al -6.5% del PIB el año pasado- es una crisis debida a la desregulación financiera, a las creencias en la magia de los “mercados completos”. Esas ideas fanáticas del libre mercado son las que embellecieron el proceso de difusión del riesgo y son ellas las que colocaron el manto para que admitiéramos la legitimidad de la voracidad crediticia, la irresponsabilidad y el fraude que ahora conocemos hasta por la vía penal (in Goldman, Sachs we Trust).
2) Luego, en otro de sus párrafos apunta: “El documento atribuye numerosas cualidades al parlamentarismo: la generación de acuerdos de largo alcance, un mayor apoyo popular, la deliberación y discusión ilustrada en las cámaras y un menor patrimonialismo. Sin embargo, una revisión desapasionada muestra que las expectativas no tienen sustento.”
Nuestro punto, señor Dworak es arribar al Parlamentarismo más por necesidad que por elección o por virtud. Lo que decimos es esto: dada la estructura de partidos real, dividida en tres grandes corrientes que son ya históricas y por tanto no prescindibles, estamos condenados a un escenario permanente en el que el partido que lleva al Presidente de la República no tiene reflejo mayoritario que le acompañe en el Congreso. Lo que nos ha pasado y seguirá pasando en esta arquitectura constitucional y con esta estructura de partidos, es un Congreso que acaba volviéndose uno de los principales desafíos y complicaciones al Ejecutivo.
Desde el año 1997 el partido con más votos no alcanza el 40%, ni siquiera el 35% (y la tendencia es a decrecer). Pura aritmética. Esa es nuestra historia política, machacona, desde hace 15 años. Y decimos que ante esa realidad de fuerzas, votos y representación, lo que nos queda es intentar un gobierno de coalición. Y que los gobiernos de coalición son naturales en el Parlamentarismo. Ese es nuestro diagnóstico y eso es lo que decimos: Parlamentarismo porque es el formato que mejor ajusta a nuestra realidad plural.
No tengo la menor de dónde saca usted que el Parlamentarismo traerá una discusión ilustrada y menor patrimonialismo en el Estado. Ambas son aspiraciones nuestras y que apuntamos en el texto, en efecto, pero que llegarán con otras acciones y medidas, jamás le colgamos tales virtudes a ningún régimen de gobierno por sí mismo.
Le guste a usted o no, la pluralidad es el hecho decisivo de la política mexicana. Desde 1997 la realidad electoral confirma el rostro heterogéneo, diverso y profundamente desigual de México. De cara a los comicios del año 2012 podemos prever que el país volverá a expresar su adhesión a tres grandes corrientes políticas y una variedad de formaciones disímbolas. De esa suerte, el escenario más probable es el que han confirmado las cinco elecciones federales precedentes: un Presidente que emana del tercio mayor de votantes frente a un Congreso integrado por una mayoría opositora.
¿Y qué vamos a hacer? Podemos repetir el libreto de los últimos tres lustros; podemos ensayar alternativas mayoritarias, dispositivos ingeniosos y más o menos autoritarios, para otorgarle al Presidente una mayoría que el electorado no le dio. Pero también podemos –según nuestro documento- diseñar un nuevo régimen político que se ajuste a la realidad sin asfixiarla: un tipo de arreglo Constitucional que necesita de las coaliciones para poder gobernar mediante un acuerdo público entre partidos; un programa de gobierno común y un gabinete de compromiso que emerja del Congreso. Así funciona el Parlamentarismo.
3) Todo esto y más dice nuestro documento, pero con mucha prisa y poco análisis usted sentencia: “En su simplicidad, el documento genera la impresión equívoca de que el cambio de régimen es cuestión de que todos los actores políticos se pongan de acuerdo”… el IETD “propone modelos generales que sólo incrementan el temor al cambio”… “Por desgracia el documento del IETD no ofrece un cómo llegar a ese punto y se desgasta en un ejercicio de imaginación sin sustento. Bienvenido el debate serio”.
Convendría que la admonición se la aplicara a sí mismo con algún rigor, porque en lo que hace a nosotros, usted se ha peleado con sombras, sin mostrarse capaz de entender el centro del diagnóstico y de la propuesta.
Hay en su texto, una obsesión desmedida por los sucedáneos del presidencialismo (decreto, iniciativa preferente) y por las medicinas favoritas de los free-riders autóctonos con más o menos dinero (candidaturas independientes, reelección). Y en su afán fuerza a nuestro texto a debatir con su marco preestablecido… obviamente no le cuadra el círculo porque no son nuestros temas ni elaboramos así nuestro diagnóstico. La frivolidad se esconde pues, allí: medir lo que se lee a partir de los prejuicios con muy poca disposición para leer con calma, escuchar y cambiar el análisis y el encuadre de los problemas.
Termino: el problema político central de México, es cómo gobernar la pluralidad y como salir del estancamiento continúo. Esos grandes y graves problemas necesitan de una gran coalición para encararlos. Es obra de la política y los políticos aunque no le (me) gusten. Y el Parlamentarismo es la casa natural de las coaliciones, Esa es nuestra propuesta; es lo que si decimos. Son las coordenadas del debate que vale la pena.
Un buen comienzo sería colocar esta respuesta en su blog…

Ricardo Becerra.

RESPUESTA DE FERNADO DWORAK

Estimado Sr. Becerra:
Antes que nada, le agradezco su respuesta. En el mejor afán de responder a sus argumentos, seguiré el orden numérico que estableció:
1) De ninguna forma muestro un desdén por el tema social mismo que, por supuesto, no me es ajeno. Incluso comparto sus preocupaciones. Sin embargo, mis comentarios se dirigen a lo que ustedes llaman en su presentación, “un cambio de régimen político que preserve todo el espacio de libertades ganadas durante la última parte del siglo XX”, como segundo punto distinto a la creación de “una red de protección social universal, incondicionada, sin excepciones”.
Podríamos estar de acuerdo con el espíritu de una reforma hacendaria. Sin embargo no veo en el texto una sola propuesta clara, indicando los textos a modificar y bajo qué parámetros, especialmente cuando ya existen muchas iniciativas articuladas en el escenario nacional (viables o inviables). ¿Qué necesitamos para lograr estos objetivos? ¿IVA generalizado? ¿Otra u otras reformas? ¿Cuáles leyes deberíamos cambiar? Si no se establece un programa claro, el documento que ustedes elaboraron puede terminar en un conjunto de buenos deseos. Creo que usé el término “pensamiento mágico” en alguna parte del artículo que comentó.
Con respecto a las estructuras de bienestar social y dejando de lado la debacle financiera de los mercados bursátiles, cabe mencionar que las estructuras financieras de seguridad social en Chile y México, por ejemplo, se encuentran financieramente rebasadas sin que esto implique descalificación o culpabilidad alguna hacia los trabajadores o desempleados de país alguno.
Bajo este argumento, un aparato burocrático desmedido disminuye de manera proporcional la capacidad gubernamental para hacer frente a una crisis de mercados, como la que atinadamente describe.
Fuera del razonamiento que usted ofrece (si es posible llamarlo así), las líneas que apunta obedecen en mi opinión, a una escuela de pensamiento (algo que legitimé como parte del juego político, independientemente de que coincidamos o no). Me explico: la burocracia siempre busca la justificación de su existencia y difícilmente baja sus demandas en cuanto a asignación de recurso. ¿Cómo pretenden regular y controlar a la maquinaria burocrática? En Europa no han podido.
Incluso ustedes escriben en el último párrafo de la página 30 lo siguiente: “no apostamos, claro está, a que el Estado se desate en una espiral voluntarista de gasto incontrolado; mucho menos porque el déficit sea utilizado para engrosar la burocracia o el gasto corriente; decimos, sí, que el déficit es un instrumento de política económica y que debe usarse siempre con responsabilidad y en atención al ciclo económico, impulsando prioritariamente la inversión en la infraestructura, ampliando las posibilidades de crecimiento del conjunto de la actividad del país y en atención expresa a las necesidades de la sociedad”. Para ser más exactos, ¿cómo piensan disminuir el aparato burocrático y regular sus constantes crecimientos desmesurados?
2) De ninguna forma niego u oculto que nuestra democracia no ha sido capaz de generar los cambios que tanto necesitamos. Simplemente afirmo que no hay evidencias reales de que un cambio de régimen signifique la concreción de los cambios que caracterizan a un sistema u otro. Es vital tomar en cuenta el contexto. Desarrollé mis postulados en el documento.
El sistema parlamentario se apoya, entre otras cosas, en mayorías cohesivas pues la única vía para acceder al poder es a través de la carrera parlamentaria. Por otro lado, los sistemas presidenciales pueden establecer lazos de colaboración entre los partidos cuando hay una mayor independencia de los legisladores de sus institutos políticos – algo que en nuestro país no se permite por la falta de reelección, no porque tengamos partidos adecuados al sistema parlamentario.
En Iberoamérica diversos países han sabido generar arreglos en el gobierno para permitir coaliciones en los congresos sin que haya mediado un cambio de régimen. Si de las buenas intenciones que generaron el documento objeto de este debate “casi sin querer”, ¿por qué no realizar “con serias intenciones” un estudio comparado que permita identificar con claridad los puntos antes de plantear un cambio de régimen? Mi respuesta, como obra en el texto, es: porque no hay evidencia concluyente que muestre la conveniencia o viabilidad de cambiar de sistema de gobierno bajo las condiciones reinantes.
Reitero: antes de pensar en un cambio de régimen es preciso desarticular aquellos elementos que distorsionan el sistema presidencial en México, mismos que fueron diseñados históricamente para legitimar y apuntalar a un partido hegemónico. Esto, aunque complejo por las inercias que hoy enfrentamos, es mejor que pensar en un cambio de régimen sin considerar todas sus implicaciones.
Sobre el debate ilustrado y el patrimonialismo, y haciendo honor a la verdad, tras una nueva lectura del documento del IETD veo que estas cualidades no se atribuyen al parlamentarismo en sí. Reconozco que hay un error de interpretación de mi parte vista la ambigüedad del texto que cito: “el pluralismo realmente existente debe ser criticado por su falta de aliento, por la ausencia de ideas relevantes, por su reiterada incapacidad para la deliberación genuina e ilustrada (…)”. Agradezco su aclaración.
Despejada la confusión, me es de especial interés conocer su propuesta para alcanzar debates genuinos e ilustrados.
Más allá de esto, mi argumentación central se basó en los seis puntos que se encuentran en las páginas 47 y 48 del documento de IETD, los cuales traté con el debido detalle y que usted, dicho sea de paso, no ha contraargumentado más allá de su evidente oposición.
En su réplica comenta: “Le guste a usted o no, la pluralidad es el hecho decisivo de la política mexicana”. El que México sea un país plural más allá incluso de las connotaciones políticas es de mi más sincero agrado, aunque no pretendo hacer tales manifestaciones a propósito de su documento, le guste a usted o no. Sencillamente atribuyo la falta de eficacia a un régimen que, entre otros elementos, genera soluciones cortoplacistas al no existir un solo operador que pueda dar seguimiento a un arreglo después de la siguiente elección y que, por ello, premia la irresponsabilidad de toda una clase política.
Por ello reitero mi posición: antes de embarcarnos a discutir un tema como el cambio de régimen y quemar las naves sin tener un diagnóstico claro sobre qué funciona y qué no, sería más conveniente tener un programa puntual de cambios que, por su dinámica, lleven a otros. Dejo ver los temas más importantes desde mi perspectiva en el texto al que usted hace réplica.
Incluso hablé sobre algunos temas de diseño institucional básicos que se deberían considerar si se desea transitar a un parlamentarismo, como el federalismo y el sistema de partidos. No descarto la posibilidad de que México pueda llegar a ser algún día un sistema parlamentario. Sin embargo, el documento que ustedes presentan generó los cuestionamientos que le hago saber y que más allá de gustarle o no, no me han sido respondidos con contraargumentos más allá de la manifestación de sus percepciones.
Pensar que un sistema ideal se puede alcanzar sólo con imaginarlo es ignorar los detalles finos de un arreglo, ya que las instituciones se perfeccionan y ajustan de manera empírica.
En este sentido, ningún país llega a diseñar un sistema perfecto desde el papel. Incluso los regímenes más estables son aquellos que han sabido adaptar sus reglas a un entorno cambiante. Pensar en modelos acabados desde antes de iniciar a instrumentarlos, sin tener tampoco un diagnóstico claro sobre su posible funcionamiento y sus puntos débiles, tiene la misma consistencia que creer que se puede curar una gastroenteritis con un trasplante de estómago.
3) Me alegra que mi “round de sombras” como usted lo llama, haya generado una reacción tan apasionada de su parte. Cierto, un análisis más detallado correspondería a un estudio académico que detalle la hipótesis, las metodologías, que incluya una dita de fuentes, etc., elementos que usted conoce de sobra y que no obran el documento objeto de estas líneas. Agradezco su réplica pero no encuentro en ella planteamientos serios, más allá de su preferencia por el uso de adjetivos, que me haga replantear mis argumentos de fondo.
La obsesión desmedida en los temas de mi preferencia, en efecto, consta en los documentos que he publicado. En todo caso, se hace patente en las argumentaciones realizadas al documento que su instituto dio a conocer. Al hacerlo público, estoy seguro de que conoce los alcances y debates que puede generar y que incluso es deseable que ocurran. Lamentablemente, la mención prejuiciosa de calificativos a título personal con los que pretende nutrir su derecho de réplica demerita el nivel de debate y lo convierte en su propio round de sombras.
Si bien no me considero un defensor de los sistemas presidenciales como prejuiciosamente menciona, tampoco soy el más ferviente admirador de los sistemas parlamentarios como la panacea para resolver nuestros problemas internos. Una vez más, promover como remedio mágico uno u otro sistema sin considerar de manera seria sus desventajas y desconociendo el contexto nacional, sería tan intrépido como saltar al vacío.
Concluyo: uno de los problemas políticos serios en México, desde mi punto de vista, también lo es el protagonismo a ultranza de quienes participan como actores, o incluso como narradores y promotores de grandes soluciones. Gobernar con pluralidad también implica, desde la base, escuchar con pluralidad.
Coincido con usted: un buen comienzo sería publicar este documento por ambas partes, ustedes en su página y yo en el blog donde colaboro cada semana.
Saludos,

Fernando Dworak

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Aunque es cierto que las decisiones públicas se toman casi siempre con premura e información limitada, quien se apoya en buenos deseos, cálculos alegres o apreciaciones falsas está condenado al fracaso. El político que propone algo basado en los anteriores elementos es un ingenuo (algo improbable, pues difícilmente hubiera llegado donde está), busca desviar la atención sobre algún tema o sólo nos está dando atole con el dedo.

Una vez pasado el triunfo de las alianzas entre el PAN y el PRD en Oaxaca, Puebla y Sinaloa, el gran reto es dar resultados. De lo contrario sucederá con la mayoría de los estados donde ha habido alternancia: regresa el PRI bajo la creencia de que “ellos sí saben gobernar”.

El principal reto es cómo impulsar una agenda de gobierno frente a congresos locales donde no hay mayoría o ésta la tiene el PRI. Los partidos que entraron en las alianzas no tienen el camino fácil. En Oaxaca los grupos parlamentarios del PAN, PRD, PT y Convergencia reúnen 25 asientos de 42, y el PRI cuenta con 16. De los 26 distritos de mayoría en Puebla, la alianza Compromiso por Puebla (PAN, PRD, Panal, Convergencia) cuenta con 14 y el PRI-PVEM con 12. En Sinaloa la coalición “El cambio es ahora por Sinaloa “(PAN, PRD, PT, Convergencia) tiene 9 distritos de mayoría, mientras la “Alianza para ayudar a la gente” (PRI, PVEM, Panal) cuenta con 15.

Aunque los partidos que se aliaron contra el PRI dejaron claro que trabajarían sólo los temas donde hubiese coincidencias como la pobreza, la salud, la educación y la creación de empleo, no se tienen garantías de que actúen de manera cohesiva. Es más: un sistema presidencial como el nuestro carece de mecanismos para que colaboren los partidos, toda vez que tanto el ejecutivo y el legislativo son electos de manera separada.

El pasado domingo 11 de julio los coordinadores de los grupos parlamentarios del PAN y PRD en el Senado, Gustavo Madero y Carlos Navarrete, se pronunciaron por incorporar la figura de las coaliciones legislativas en los trabajos de la reforma política. De esa forma, esperan el establecimiento de un pacto de gobierno que permitiera unificar los votos de las dos fuerzas políticas para darle mayoría al gobierno respectivo, sea del color que sea. No suena mal en el papel, pero ¿es algo factible?

¿Funcionarían las alianzas legislativas?

Comencemos por el argumento más esencial: un programa de gobierno entre partidos tan opuestos reduciría la plataforma a un mínimo común denominador que, en el mejor de los casos, ofrecería soluciones parciales a los problemas que enfrentamos como país. Se espera que los partidos presenten propuestas según sus ideologías y las contrasten. En todo caso este problema se puede zanjar de una forma relativamente decorosa a través de una plataforma política coherente y atractiva para los diversos actores sociales.

Otro problema es que, por más que pudiesen alcanzar una mayoría estable, las negociaciones y decisiones se dejan en manos de legisladores amateur que dependen de liderazgos ajenos al órgano legislativo. La no reelección legislativa hace que diputados y senadores sepan que la continuación de sus carreras depende muy poco de cuanto hagan durante su gestión, sino de qué tan leales son a quienes pueden garantizar el siguiente encargo. Por lo tanto los horizontes de negociación se limitan a cuanto se pueda alcanzar hasta las siguientes elecciones y al capricho de líderes que no son legisladores. Nadie puede asegurar la continuidad de las reformas pactadas más allá de esa fecha.

Por último, si nadie tiene la capacidad de establecer acuerdos que vayan más allá de la coyuntura, tampoco se cuenta con la garantía de que los partidos actúen de manera cohesiva durante su gestión. Todavía peor, los ciudadanos tampoco contamos con herramientas para premiarlos o castigarlos si se van a otro puesto.

De esa forma la propuesta de generar alianzas legislativas generaría, de ser aprobada, una figura que carecería de mecanismos para hacerla vinculante. Esto es, tendríamos un bonito deseo que no se cumpliría.

¿Dónde está el problema de fondo?

Si la propuesta de los senadores Navarrete y Madero es un elefante blanco, ¿qué discusión están evitando? El tema de fondo: generar un verdadero cambio político a través de desarticular las reglas existentes.

A lo largo de setenta años, el PRI diseñó un sistema que lo legitimó y lo sostuvo. Hablamos aquí no sólo de instituciones sino de valores, discursos y creencias como el nacionalismo revolucionario. De esa forma se generó un sistema de dominación que generaba aceptación a través de reglas y formas de ver el mundo.

Desde finales de los años ochenta del siglo pasado se dio la alternancia de partido gobernante en los estados y en 2000 a nivel federal. Sin embargo ninguno de los partidos cuestionó esas instituciones y creencias. Muy al contrario, les pareció cómodo gobernar con éstas.

Por ejemplo, los gobernadores no tendrían por qué interesarse en modernizar el federalismo si los estados dependen en gran medida de recursos federales que ejercen a discreción. Tampoco hay razones para preocuparse por generar pesos y contrapesos eficaces cuando son los grandes electores a todos los cargos representativos y, por ende, también de aquellos que son ratificados o electos por los congresos locales.

Sin embargo las viejas reglas ya no generan certidumbre y han dejado de ser eficaces. La falta de liderazgo en el tema de la reforma política ha generado la impresión de que el PAN y el PRD en el gobierno son igual de turbios que el PRI – con la diferencia de que los últimos sí saben gobernar.

Por lo tanto las alianzas se pueden ver como un intento extremo por parte del PAN y el PRD por impedir el avance del PRI a través de un discurso antipriísta, tras las oportunidades que dejaron pasar para reformar el sistema político. Si no lo logran en esta ocasión, puede ser la última vez que puedan volverlo a intentar en años.

Para terminar, volvamos a las propuestas de Navarrete y Madero. ¿Qué implicaría para sus partidos impulsar un cambio real? Que sus partidos pierdan las prerrogativas que gozan gracias al viejo régimen, como el control sobre la clase política a través de las candidaturas. Gracias a ello optan por proponer ideas que, de concretarse, no mejorarían nuestra democracia. Seguirán haciéndolo mientras no planteemos la situación en su dimensión real y exijamos un cambio.

Licenciado en Ciencia Política por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) y Maestro en Estudios Legislativos en la Universidad de Hull, Reino Unido. Fue Secretario Técnico de la Comisión de Participación Ciudadana de la LVI Legislatura de la Cámara de Diputados (1994-1997). Durante los trabajos de la Comisión de Estudios para la Reforma del Estado, fue Secretario Técnico de la Mesa IV: “Régimen de gobierno y organización de los poderes públicos” (2000). En la administración pública federal, fue Director de Estudios Legislativos de la Secretaría de Gobernación (2002-2005). Ha impartido cátedra, seminarios y módulos en diversas instituciones académicas nacionales. Es Coordinador Académico del Diplomado en Planeación y Operación Legislativa del ITAM. Es coordinador y coautor de El legislador a examen. El debate sobre la reelección legislativa en México (Fondo de Cultura Económica, 2003). En este momento, se encuentra realizando una investigación sobre las prerrogativas parlamentarias. Escribe artículos sobre política en diversos periódicos y revistas. Página electrónica: www.fernandodworak.com. Contacto: fernando@fernandodworak.com

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En estos tiempos en que la democracia del país está en un verdadero bache de credibilidad, es necesario tomar conciencia y adquirir resposabilidad como ciudadanos. Ya no sólo debemos tener el poder de votar sin o de hacer una evaluación conciensuda aquellos que dirigen las riendas de nuetra nación. Al respecto les presentamos este interesante artículo de Fernando Dworak, publicado en Gurú politico, hace un par de semanas. Como siempres los invitamos a leerlo y comentar al respecto

Todos los órganos legislativos cuentan con recursos para vigilar y controlar los actos del gobierno; teniendo cada uno de éstos distintos alcances diferentes. Si lo pensamos en términos de un arsenal, podríamos ver desde resorteras, pasando por pistolas, tanques y hasta bombas atómicas.

Por ejemplo, no ejercerá el mismo efecto una pregunta parlamentaria enviada a un secretario de Estado que la conformación de una comisión de investigación. Pero el recurso más extremo al que recurren los congresos en sistemas presidenciales es el juicio político. Los presidentes de otros países tiemblan cuando su legislativo lo inicia contra ellos.

Sin embargo, en México todos los partidos promueven juicios políticos contra sus oponentes a la menor provocación y bajo cualquier excusa. Y por más que se movilice a la opinión pública a favor o en contra de quien ha sido acusado, ningún procedimiento ha prosperado en los casi dos siglos que existe nuestro país.

El pasado 22 de junio tanto la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados como el senador Gustavo Madero promovieron juicios políticos contra el secretario de Comunicaciones y Transportes, Juan Molinar, como contra el gobernador de Veracruz, Fidel Herrera, respectivamente. Antes de dejarnos llevar por la emoción, es conveniente hacer una reflexión sobre los alcances que podrían tener estos procesos.

¿Qué es un juicio político?

Aunque este procedimiento es exclusivo de regímenes presidenciales (es decir, donde hay una separación de los poderes ejecutivo y legislativo desde la elección), el primer antecedente se encuentra en el Reino Unido, modelo de los sistemas parlamentarios.

Antes del siglo XIX los ministros en ese país eran designados por el rey. El Parlamento la capacidad de desaforarlos a través de un proceso donde los comunes acusaban y los lores juzgaban. Sin embargo a partir de ese siglo el gabinete comenzó a conformarse por legisladores, gozando éstos de los mismos privilegios y obligaciones que sus compañeros. Por lo tanto el procedimiento cayó en desuso hacia 1805.

En 1787 los Estados Unidos adoptó un procedimiento similar para funcionarios civiles: la Cámarade Representantes realizaría la acusación y el Senado determinaría la sanción. Para 1797 se estableció que sólo estarían sujetos a este mecanismo de control político integrantes de los poderes ejecutivo y judicial. El Congreso tiene su propio mecanismo de control: cada una de las cámaras puede expulsar a uno de sus miembros con el apoyo de las dos terceras partes de su respectivo Pleno.

El resto de los regímenes presidenciales del continente adoptó este procedimiento de la experiencia estadounidense, adaptándolo de acuerdo a sus propios órdenes jurídicos.

Una definición básica de juicio político sería: el procedimiento jurisdiccional que tiene el órgano legislativo para fincar responsabilidad política contra funcionarios de los poderes ejecutivo y judicial, cuyos efectos serían independientes de cualquier otra responsabilidad en el orden civil y penal. En su transcurso la cámara baja suele establecer la culpabilidad y su colegisladora la sanción.

Con el fin de evitar el uso faccioso y las pasiones derivadas de una coyuntura, los juicios políticos son complejos. Iniciarlo por causas injustificadas desgasta la convivencia al interior del órgano legislativo y podría generar costos electorales al partido promotor. Todavía más: un juicio político exitoso daña en mayor o menor medida el prestigio de la clase política en su conjunto, favoreciendo a los voceros de la demagogia. De esa forma se promueven para casos excepcionales y que de verdad ameriten iniciar un proceso de semejante magnitud.

Por ejemplo de las 62 causas de juicio político que se han discutido en Estados Unidos desde su independencia, sólo han prosperado siete contra jueces federales. Ningún ministro de la Suprema Corte ha sido removido por este proceso. Aunque el Congreso ha procedido en tres ocasiones contra un presidente, dos fueron exonerados (Andrew Johnson en 1868 y William Clinton en 1999) y uno renunció para detener cualquier procedimiento posterior (Richard Nixon en 1974).

Otros sistemas presidenciales recurrieron exitosamente al juicio político durante la años noventa del siglo pasado contra sus presidentes. Se pueden citar los casos de Fernando Collor de Mello en Brasil, Carlos Andrés Pérez en Venezuela y Abdalá Buckaram en Ecuador.

¿Qué sucede en México?

Si un procedimiento que fue pensado como extremo en otros países es usado aquí como una amenaza recurrente en el acontecer político, es porque se le ha trivializado. El uso frecuente de este mecanismo significa que nadie tiene una voluntad real para hacerlo progresar. ¿Cómo llegamos a este punto?

En primer lugar, mientras en la mayoría de las democracias en esta región lo contemplan para un puñado de altos funcionarios y jueces, en México la lista de personas es demasiado amplia según el artículo 110 constitucional: senadores y diputados federales, los ministros de la Suprema Cortede Justicia de la Nación, los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios del despacho, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el jefe de gobierno del Distrito Federal, el procurador general de la República, el procurador general de justicia del Distrito Federal, los magistrados de Circuito y jueces de Distrito, los magistrados y jueces del Fuero Común del Distrito Federal, los consejeros de la judicatura del Distrito Federal, el consejero presidente, los consejeros electorales y el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los directores generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.

El mismo artículo menciona que los gobernadores de los Estados, diputados locales, magistrados de los tribunales superiores de justicia locales y, en su caso, los miembros de los consejos de las judicaturas locales, pueden ser sujeto de juicio político por el Congreso de la Unión por violaciones graves a la Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales, pero en este caso la resolución sería únicamente declarativa y se comunicaría a las legislaturas locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda.

Lo anterior significa que existen más de 3,000 personas que podrían estar sujetas a juicio político al nivel federal, independientemente de los procedimientos similares que existen en los 31 estados. Para decirlo de otra forma, se tiene un estado de excepción para unos cuantos antes que un recurso contra fallas graves a la Constitución.

Otro factor que hace del juicio político una amenaza vacía es la complejidad del proceso, el cual se encuentra reglamentado en la Constitución Política, la Ley federal de responsabilidades de los servidores públicos y la Ley orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos:

1. Cualquier ciudadano puede formular por escrito la denuncia ante la Cámara de Diputados, la cual deberá estar apoyada en pruebas documentadas o elementos probatorios suficientes para establecer la existencia de la infracción y estar en condiciones de presumir la responsabilidad del denunciado. El juicio político sólo puede iniciarse durante el tiempo en que el servidor público desempeña su empleo, cargo o comisión, y dentro de un año después de la conclusión de sus funciones.

2. La Cámara de Diputados, en su papel de jurado de sentencia, sustancia el procedimiento por conducto de las comisiones unidas de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia, quienes al momento de su instalación designan a cinco miembros de cada una para que, en unión de sus presidentes y un secretario de cada una, integren la Subcomisión de Examen Previo. Hasta el momento no se ha conformado.

3. La Subcomisión de Examen Previo procede en un plazo no mayor a treinta días hábiles a determinar si el denunciado es servidor público, si la denuncia contiene elementos que justifiquen la falta y si los elementos de prueba permiten presumir la existencia de la infracción y la probable responsabilidad. Hasta el momento, la mayoría las demandas de juicio político se han detenido en esta etapa.

4. Si la Subcomisión de Examen Previo declarase procedente la denuncia, será remitida al pleno de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia para efecto de formular la resolución correspondiente. En la historia reciente, sólo se ha llegado a este punto en dos ocasiones: los juicios políticos durante los entonces gobernadores de Tabasco y Yucatán, Roberto Madrazo Pintado y Víctor Cervera Pacheco, a finales de los años noventa del siglo pasado. Ninguna de las dos pasó a la siguiente etapa.

5. La resolución es turnada a la Sección Instructora, que está formada por cuatro integrantes dela Comisión Jurisdiccional, la cual se integra al inicio de la legislatura con un número mínimo de 12 diputados y un máximo de 16. Su función es practicar todas las diligencias necesarias para la comprobación de la conducta o hecho material de aquella; estableciéndose las características y circunstancias del caso y precisando la intervención que haya tenido el servidor público denunciado. Cuenta con un periodo de prueba de treinta días naturales, a cuyo final puede desprenderse la inocencia culpabilidad del acusado. La ComisiónJurisdiccional está formada por quince diputados, ocho del PRI, 5 del PAN 1 del PRD y otro del PVEM.

6. El Pleno de la Cámara de diputados, con base en las conclusiones de la Comisión Instructoray tras un debate donde se deben escuchar todas las partes, determina si procede la acusación, enviándola en su caso al Senado.

7. La acusación es enviada a la Sección de Enjuiciamiento. Su función es formular la sanción que debería aplicarse al servidor público. No se tiene noticia de que se haya instalado en las últimas décadas.

8. Una vez elaborado el escrito, el Senado decide tras un debate donde participan las partes involucradas y por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes.

Un proceso tan complejo genera dos problemas: 1) su duración garantiza que la mayoría de las denuncias pierdan relevancia ante la opinión pública después de unas cuantas semanas o incluso días; y 2) cada etapa permite la negociación entre los partidos para que una denuncia prospere o se detenga.

Es necesario agregar otro elemento: ningún funcionario o representante es políticamente responsable ante la ciudadanía. Mientras en otras democracias una acusación de juicio político terminaría con la carrera de un presidente o legislador, ya que perdería el apoyo de sus electores en la siguiente elección, en México todos van a competir por otro puesto o su partido le daría algún encargo administrativo o burocrático. Es decir, a nadie le afecta en realidad una acusación pues no hay quien asuma los costos.

¿Qué podría pasar con los juicios a Juan Molinar y Fidel Herrera?

Si el procedimiento de juicio político está diseñado para prosperar sólo en circunstancias excepcionales, ¿por qué nuestros políticos son tan afectos en impulsarlos? La única respuesta es: por el posicionamiento coyuntural, aún a costa de trivializar todavía más este procedimiento. Para sustentar esta afirmación, revisemos los casos de Fidel Herrera y Juan Molinar.

El 22 de junio pasado el coordinador del PAN en el Senado, Gustavo Madero, presentó una solicitud de juicio político contra el gobernador de Veracruz por el presunto uso de recursos públicos a favor de los candidatos del PRI. Aunque es dudoso que una grabación de origen no identificado pueda ser una evidencia aceptada, el acto atribuido viola preceptos establecidos enla Constitución y el Código Penal Federal; toda vez que se incurre en el maneo indebido de fondos y recursos públicos.

Aun suponiendo que prospere el juicio político, éste tardaría al menos dos meses para culminar. Para ese entonces ya habrán pasado los comicios locales del 4 de julio, donde se elegirá al gobernador, diputados del Estado y ayuntamientos. Y no es seguro lo que el Congreso Local haría con la sentencia.

En breve, el objetivo de este juicio político es generar suficiente escándalo público hasta el próximo domingo, bajo la expectativa de que se afecte la votación de los candidatos del PRI en la entidad. Seamos un poco cínicos y preguntémonos por qué, si el afán fuese reducir la impunidad, nadie ha hablado del tema de la transparencia en la asignación de recursos públicos de la federación hacia los estados.

Por otra parte el mismo martes 22 de junio la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados ordenó estudiar la viabilidad de un juicio político en contra del secretario de Comunicaciones y Transportes, Juan Molinar, para que enfrente su presunta responsabilidad en la tragedia de la guardería ABC, en Sonora, donde murieron 49 niños.

El equipo jurídico de la Cámara de Diputados deberá tener su estudio para el martes 29, donde concluirán si procede o no el juicio. Los coordinadores de los grupos parlamentarios afirmaron que la decisión fue motivada por el contenido del dictamen del ministro de la Suprema Corte, Arturo Zaldívar, quien señaló que Molinar es responsable del desorden en la operación del sistema de guarderías y, por lo tanto, las acciones y omisiones del caso le resultan imputables.

Tanto el artículo 114 constitucional como la Ley federal de responsabilidades de los servidores públicos establecen claramente que sólo se le puede iniciar un procedimiento de juicio político durante el periodo en el que el servidor público desempeñe su cargo y dentro de un año después; y Juan Molinar dejó la dirección general del Instituto Mexicano del Seguro Social en a principios de marzo de 2009.

Veamos si los diputados tienen suficientes elementos para iniciar un juicio político. El dictamen del ministro Zaldívar podría ser impecable en su argumentación y contó con el respaldo de amplios sectores de la opinión pública. Sin embargo fue rechazado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia y por lo tanto es una interpretación más a la ley, no la resolución del órgano jurisdiccional.

¿Se podría hacer algo en el caso ABC? Sí: iniciar un proceso de declaración de procedencia contra Juan Molinar, como establece el artículo 111 constitucional. De esa forma perdería la garantía de inmunidad procesal, iniciándosele un juicio penal. Pero para eso se requiere algo que ha brillado por su ausencia en el último año: una denuncia fundamentada y sólida que lleve al Ministerio Público a solicitar este proceso ante la Cámara de Diputados.

Vamos a dar el beneficio de la duda a los abogados de las víctimas de la guardería ABC, a las organizaciones de derechos humanos involucradas en el tema y a los partidos políticos que buscan generar atención al involucrarse en la tragedia y pensemos que hay resistencias por parte de la autoridad para llegar a fondo en las investigaciones. Sin embargo se está optando por un espectáculo mediático que no traerá consecuencia alguna en lugar de generar una denuncia bien fundamentada. Y eso es también lucrar con la tragedia que les costó la vida a 49 inocentes.

¿Cómo se puede reformar el juicio político?

Hay mucho por hacer en esta materia, empezando por reducir el número de personas que pueden estar sujetos a este procedimiento. No se entiende por qué deberían ser más que altos funcionarios del Ejecutivo, Ministros de la Suprema Corte de Justicia y titulares de órganos autónomos. De lo contrario se tiene una clase que goza de privilegios especiales.

Otra propuesta que se ha presentado una y otra vez es el establecer una lista de delitos para los que se puede iniciar un juicio político. Esto podría motivar a que no se inicien por cualquier motivo, pero no ayuda a concebirlos como instrumentos de control excepcionales.

Sin embargo, es hora de darnos cuenta que nuestros representantes van a cambiar algo cuando les conviene o evitarán hacerlo si no les genera costos. ¿Tendrían el interés en actuar de manera responsable si nuestras normas precisamente premian la irresponsabilidad con impunidad?

www.fernandodworak.com.
Contacto: fernando@fernandodworak.com

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Reelige o castiga (www.reeligeocastiga.org) es un movimiento sobre el que que vale la pena reflexionar.

En este blog se ha hablado, recurrentemente, de cómo para tener un mejor país es necesario que cada individuo ponga su “granito de arena”. Pero este granito debe estar pensado en nuestro entorno, no debe ser egoísta, debe estar encaminado a aportar algo para mejorar nuestra sociedad, debe estar basado en la empatía y la participación ciudadana. Los ciudadanos de este país debemos entender que es mucho lo que se puede hacer desde una trinchera. Creo que Reelige o Castiga es un movimiento de esta naturaleza.

Una y otra vez me queda claro que no podemos esperar que los políticos, funcionarios públicos y gobernantes de este país se comprometan con el bienestar de la sociedad, son personas mediocres que solo pueden pensar en sus propios beneficios y los de su partido.

“Nuestra misión consiste en transformar el sistema político mexicano para que responda a los intereses ciudadanos.

Este es un movimiento de ciudadanos convocando ciudadanos.  Al igual que muchos, creemos que los actores políticos y las instituciones públicas no reflejan los intereses de los ciudadanos.  En cambio, sí representan los intereses de sus partidos, de grupos de interés, de sus jerarquías políticas.

Creemos en la creación de un sistema que premie o castigue el desempeño de nuestros representantes.  Sin esto, resulta casi imposible vincular a los políticos con los intereses de quienes se supone deberían representar.

Nuestra primera acción consiste en promover la Reelección de Presidentes Municipales y Legisladores en México.  No para que se reelijan los que actualmente están, sino para que estén aquellos que realmente nos representen a partir del poder de nuestro voto.

Permítenos darte un ejemplo de lo que ha ocasionado la falta de reelección inmediata en México.  Imagina a un niño en edad escolar que tiene que ir a la escuela, el niño no asiste muchos días del año, nunca hace un examen, llega tarde a clases, le falta el respeto a sus maestros y, aunque parezca imposible, es aprobado y promovido al siguiente curso escolar.  Pues, aunque parezca ingenuo, así se comportan nuestros representantes: no cumplen con sus promesas, gastan en vez de invertir, nos faltan al respeto como ciudadanos, no generan experiencia y, pese a lo anterior, su futuro político no se ve mermado.

La reelección consiste en poner a un representante ante un examen, un sistema de premios y castigos sobre su carrera política.  Si votamos en su contra, el individuo interrumpe su futuro político.  Si votamos a favor premiamos su desempeño, genera experiencia en el cargo y se mantiene en el ejercicio de poder.  La reelección es premio, así como perder la posibilidad de reelegirse es un castigo” (http://www.reeligeocastiga.org/mision/).

Ojala que puedan “echarse un clavado” para a conocer este movimiento y que sea su capacidad cognitiva la que decida si comparten los ideales de esta iniciativa o no.

LRI. José Manuel Guevara S

Twitter: jmguevaras

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