El michoacanito y su fuerote por Fernando Dworak

September 30, 2010 at 11:56 am, Category: Acerca de

Hace unos días Julio Cesar Godoy Toscano como diputado federal en las instalaciones de la asamblea legislativa de San Lazaro, este hecho resulta una clarísima muestra de impunidad y de las contraridades que se pueden deribar de un derecho político poco claro  como es el fuero de los diputados y senadores, pues sirve como parapeto para evitar las acusaciones que sobre él penden. A este respecto Fernando Dworak muestra su siempre sobria opinión en su columna semanal de Gurú Poliítico. Les invitamos a opinar

La política es un asunto que se debe tomar con la cabeza más despejada posible. En este sentido, lo peor que se puede hacer es analizar una situación o tomar una decisión con las vísceras. Por más que una situación sea incómoda o incluso pueda ofender la sensibilidad de propios y extraños, es necesario ver las razones que se encuentren detrás del evento.

No hacer caso a esta regla sólo beneficia a aquellos políticos, analistas y autoproclamados “dirigentes ciudadanos” que basan su popularidad en quejarse de cuanto ven. Lamentablemente esta empresa les resulta muy lucrativa.

El pasado jueves 23 Julio César Godoy Toscano (medio hermano del gobernador de Michoacán, Leonel Godoy, y quien había sido acusado de tener nexos con el narcotráfico), burlando el cerco montado por la Policía Federal para que no ingresase al Palacio Legislativo de San Lázaro, tomó protesta como diputado. Gracias a ello goza de inmunidad procesal.

A partir de ese día hemos visto un desfile de declaraciones, diversas manifestaciones de indignación, y reclamos contra toda la clase política. Claro, como ellos bien dicen, nuestros representantes no tienen perdón. Pero si no conocemos el problema, repetirán este incidente como tantas veces lo han hecho.

La inmunidad procesal

Para las siguientes secciones, me gustaría compartir algunos datos de mi segundo libro, que trata precisamente sobre este tema.

Hay que empezar con lo básico: nadie sabe qué se debe entender por “Fuero Constitucional”. El término fue incluido en la Constitución en 1977 sin una explicación sobre lo que es. Hasta el momento hasta las interpretaciones de la Suprema Corte de Justicia han sido erráticas. En cambio, lo que se tiene es una prerrogativa que gozan los legisladores para ejercer sus funciones de manera libre: la inmunidad procesal.

Las prerrogativas parlamentarias (entendidas como inviolabilidad (1) e inmunidad) son los derechos que tienen las asambleas legislativas para desempeñar sus funciones con independencia, manteniendo así la libre expresión de su voluntad y facilitando el cabal cumplimiento de sus deberes. Suelen estar consagradas en los textos constitucionales.

El debate académico las identifica como parte de las facultades, derechos, obligaciones y responsabilidades estatutarias a las que está sujeto al legislador. Por ejemplo, los requisitos para ser elegible, las incompatibilidades y prohibiciones al mandato, las medidas de control sobre el ejercicio, la transparencia financiera y la remuneración económica.

El criterio generalizado es que la titularidad de las prerrogativas corresponde al órgano legislativo, pues no se defiende a los miembros como personas sino a las funciones que desempeña la institución de manera colegiada. Por lo tanto, tras definirse los alcances de las prerrogativas en el marco legal, pueden ser levantadas por la asamblea en pleno o en ocasiones otro órgano.

De lo anterior se desprende que las prerrogativas son irrenunciables para los legisladores. Es decir, no son derechos de los individuos pues, al ser excepciones al derecho común, les corresponden en conexión a las funciones públicas que desempeñan.

Una definición mínima de la inmunidad es la protección de los legisladores contra procedimientos civiles o penales realizados fuera del ejercicio de sus funciones parlamentarias. En casi todo el mundo esta prerrogativa ha sufrido numerosas acotaciones, pues se la ha usado como una carta de impunidad y en algunos ha desaparecido o se ha reducido a su más mínima expresión, como sucede en los países de tradición anglosajona. Hay consenso en que la finalidad de la inmunidad es preservar la composición de las cámaras, no proteger a un miembro.

La mayoría de los países la consagran en sus textos constitucionales o, en su defecto, sientan ahí sus bases. De lo contrario se considera que tiene rango constitucional. Salvo algunas excepciones, las cámaras deciden sobre la protección sus miembros.

Por lo general, esta prerrogativa protege sólo a los legisladores, aunque también podría incluir a funcionarios parlamentarios o testigos que comparecen ante las cámaras. En casi todo el mundo no se distingue entre tipos de conductas delictivas cubiertas por esta prerrogativa, dejando al pleno de la asamblea (o, en algunos casos controversiales, a las autoridades judiciales) la decisión de otorgar o no la inmunidad al legislador cuando éste lo solicita. La tendencia va hacia protegerlos en materia penal, pero no en la civil.

Por principio la inmunidad protege al legislador desde el momento de su elección, salvo cuando ésta es declarada inválida. Hay casos donde la protección inicia el día en que el legislador presta juramento. La mayoría de los países facultan a la asamblea para levantar o no la inmunidad de sus miembros a través de la decisión del Pleno. Antes de iniciar los procesos de levantamiento de la inmunidad, los presidentes de las asambleas pueden definir cuáles solicitudes proceden; con el fin de evitar que las comisiones que tratan estos asuntos se vean saturadas de trabajo y revisen peticiones irrelevantes.

El procedimiento generalmente adoptado consiste en la entrega del suplicatorio o, en su defecto, el legislador solicita ser protegido por la inmunidad. Si el presidente de la mesa directiva decide su procedencia, la envía a la comisión competente. De lo contrario este funcionario la turna en automático. La comisión tiene un plazo determinado para presentar un dictamen ante el pleno, el cual lo aprueba o rechaza usualmente por mayoría simple de sus miembros presentes. Las decisiones son inapelables en casi todos los países. El examen que el órgano legislativo hace del suplicatorio se limita a definir si existen o no razones políticas para aprobarlo o rechazarlo Es decir, la “culpabilidad” del representante queda al margen del análisis.

Se suele entender que cuando el órgano legislativo levanta la inmunidad a un legislador, éste debe enfrentar los procedimientos penales como cualquier ciudadano. Por ende, casi todos los países consideran que el sujeto también es separado de su cargo.

¿Qué pasa en México?

Aunque la experiencia comparada muestra que la inmunidad de los legisladores es acotada para evitar que se convierta en carta de impunidad, en México se observa algo completamente distinto: se carece de precisiones, la prerrogativa protege a materialmente todos los servidores públicos y los procedimientos son complejos.

El artículo 111 constitucional establece que son sujetos del procedimiento de declaración de procedencia a cargo de la Cámara de Diputados: los diputados federales y senadores, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios de despacho, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Procurador General de la República y el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, así como el consejero Presidente y los consejeros electorales del Instituto Federal Electoral.

La Cámara de Diputados también procede penalmente por delitos federales contra los gobernadores de los Estados, diputados locales, magistrados de los tribunales superiores de justicia de los estados y, en su caso, los miembros de los consejos de las judicaturas locales. Bajo este supuesto, la declaración de procedencia será para el efecto de que se comunique a las legislaturas locales para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda.

Por lo tanto la Cámara de Diputados tiene el poder no sólo para decidir sobre la inmunidad de sus miembros, sino sobre alrededor de tres mil personas. Aunque algunos analistas opinan que esta es una herramienta de chantaje poderosa a manos de una asamblea, en realidad los procedimientos son tan complejos que se requiere del acuerdo previo de una mayoría simple de legisladores para que prospere una demanda.

El citado artículo 111 también establece que procede la declaración de procedencia por la comisión de delitos durante el tiempo del encargo del servidor público acusado. No se protegen las demandas del orden civil.

La protección cubre toda etapa del proceso penal. De acuerdo con el artículo 25 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se requiere de la presentación de la denuncia o querella por particulares o el requerimiento del Ministerio Público para iniciar un proceso de declaración de procedencia. Por vacíos legales se entiende que el servidor público cuenta con esta prerrogativa aun en caso de flagrancia.

Tampoco el artículo 111 constitucional define si la inmunidad sólo protege a los legisladores durante los periodos de sesiones. Por ello se entiende que gozan de este privilegio durante su mandato. Según el artículo 112, no se requerirá de la procedencia de la Cámara de Diputados cuando alguno de los servidores públicos cometa un delito durante el tiempo en que se encuentre separado de su cargo.

De acuerdo a una tesis de la Suprema Corte de Justicia, la inmunidad protege al legislador aun cuando hubiese solicitado licencia para separarse del cargo en caso de que se le hubiera acusado durante el ejercicio de sus funciones. Sin embargo, la propia Corte determinó en otra ocasión que si los representantes se encuentran disfrutando de licencia y durante ese periodo llevan a cabo una conducta que prima facie puede ser considerada por el ministerio público como delictiva, su persecución no podrá verse impedida por la inmunidad procesal.

El procedimiento de trámite está contemplado en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP) y la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOCGEUM). Sus pasos son:

1. La denuncia o querella es presentada a la Cámara de diputados (LFRSP, art. 25).

2. La denuncia o querella es turnada a la Sección Instructora, quien practicará todas las diligencias conducentes a establecer la existencia del delito y la probable responsabilidad del imputado, así como la subsistencia del Fuero Constitucional cuya remoción se solicita (LFRSP, art. 25). La Sección Instructora está formada por cuatro integrantes de la Comisión Jurisdiccional, la cual se integra al inicio de la legislatura con un número mínimo de 12 diputados y un máximo de 16 (LFRSP, art. 11; LOCGEUM, art. 40.5). Esto significa que se pueden nombrar distintas secciones instructoras para cada procedimiento, cambiando también los equilibrios partidistas, independientemente de los existentes en la Comisión Jurisdiccional.

3. La Sección Instructora cuenta con 60 días hábiles prorrogables para presentar su dictamen. Si a su juicio la imputación fuese notoriamente improcedente, lo hará saber inmediatamente a la Cámara para que ésta resuelva si se continúa o desecha, sin prejuicio de reanudar el procedimiento si posteriormente aparecen motivos que lo justifiquen (LFRSP, art. 25).

4. Dada cuenta del dictamen correspondiente, el Presidente de la Cámara anunciará que ésta deberá erigirse en Jurado de Procedencia al día siguiente, haciéndolo saber al inculpado y a su defensor, así como al denunciante, al querellante o al Ministerio Público, según el caso (LFRSP, art. 26).

5. El día designado se da a conocer el dictamen y, tras un proceso que contempla su lectura, intervenciones del denunciante y el acusado así como sus réplicas, se procede a la votación (LFRSP, arts. 20 y 27). Se decide por mayoría simple de los miembros presentes (art. 111 constitucional).

En cuanto a los efectos de la autorización, el artículo 111 constitucional define que si la resolución fuese negativa, se suspenderá todo procedimiento ulterior, sin ser ello obstáculo para que la imputación por la comisión del delito continúe su curso cuando el inculpado haya concluido el ejercicio de su encargo, pues la misma o prejuzga los fundamentos de la imputación.

Si la Cámara declara que ha lugar a proceder, el sujeto quedará a disposición de las autoridades competentes para que actúen con apego a la ley; separándosele de su encargo en tanto que esté sujeto a proceso penal.

En caso de que el proceso penal culmina en sentencia absolutoria, el inculpado podrá reasumir su función. Si la sentencia fuese condenatoria y se trata de un delito cometido durante el ejercicio de su encargo, no se concederá al reo la gracia del indulto. Este mismo artículo establece sanciones penales y económicas a aplicar.

Por lo tanto, un procedimiento de declaración de procedencia es complejo y destinado para que nunca prospere – salvo que hubiera un acuerdo previo al respecto. De hecho, sólo han prosperado cuatro en los últimos 30 años: Jorge Díaz Serrano en 1983, René Bejarano y Andrés Manuel López Obrador en 2005.

No se está diciendo que cualquiera de los indiciados haya sido necesariamente culpable o inocente. Simplemente se afirma que un proceso como el vigente se guía por la lógica de los acuerdos y los pactos.

¿Qué hacer?

Como se acaba de ver, la inmunidad parlamentaria en México no se encuentra debidamente acotada como en otras democracias, sus procedimientos son ineficaces para determinar si la acusación contra el legislador fue motivada por algún interés político en detrimento de su culpabilidad real y que el término “Fuero Constitucional” genera confusión y fomenta la impunidad.

Además, la semana pasada vimos que este derecho es usado tanto para evadir la justicia, como el caso de Julio César Godoy, como para cometer delitos bajo su manto, como los diputados José Narro y Mary Telma Guajardo, quienes escondieron al michoacano en su coche para ingresar a San Lázaro.

Algunos elementos que se podrían considerar para una reforma en esta materia son:

1. Eliminar el término “Fuero Constitucional”. En este sentido, el Senado acaba de poner en vigencia su nuevo reglamento, el cual habla de inmunidad, como corresponde.

2. Establecer que cada cámara sólo decidirá sobre la inmunidad de sus propios miembros, pues se trata de defender las funciones del órgano legislativo. De manera similar, los ministros de la Suprema Corte de Justicia necesitan un mecanismo para defenderse de acusaciones políticas tanto de sus integrantes como de los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral. Lo mismo ocurre con los consejeros del Instituto Federal Electoral. Salvo el Presidente de la República, quien fue electo por el voto popular y que se encuentra sujeto al procedimiento de Juicio Político, no hay razones para que otros funcionarios del Poder Ejecutivo gocen de inmunidad. Por último, los poderes locales deberían contar con sus propios mecanismos contra acusaciones, tal y como se propone aquí para el nivel federal.

3. Aclarar que la inmunidad protege al órgano legislativo a través de la preservación del quórum y no a los legisladores como individuos. Esto significa que no debería protegerse a quien solicite licencia o se le descubra en delito flagrante.

4. Acotar la inmunidad a la duración de los periodos de sesiones, así como el tiempo que cada legislador tome para trasladarse al Congreso o a su domicilio.

5. Dejar claro que la inmunidad no protege al legislador de acusaciones realizadas antes del día de su elección.

6. Diseñar en la reglamentación interna de las cámaras un procedimiento expedito e imparcial para levantar la inmunidad de los legisladores, protegiéndolos de acusaciones políticas.

Aunque a todos nos gustaría ver que nuestros diputados y senadores se comportasen de una forma honorable, una reforma en materia de inmunidad de los legisladores, por más deseable que resulte, se encuentra sujeta un par de condiciones necesarias.

En primer lugar el proceso para levantar la inmunidad de un legislador requiere de un órgano reconocido por el Pleno por su imparcialidad, el cual dictamine si existe o no alguna motivación política detrás de una acusación. De lo contrario las instancias dictaminadoras pueden obedecer a intereses parciales, ocasionando que los resultados de estos procesos obedezcan a arreglos políticos previos independientemente de la culpabilidad o inocencia del acusado. Por lo tanto es preciso contar con una presidencia de Mesa Directiva fuerte.

Por último es necesario considerar que los legisladores no se autolimitarán por voluntad propia, en un arranque de generosidad espontánea o por las presiones de los medios de comunicación o movilizaciones. Esto es, no van a acotar sus privilegios si esto no les conviene o si evitar una decisión en la materia sigue sin generarles costos políticos.

Como en México, en casi todas las democracias las prerrogativas fueron objeto de abuso. La diferencia es que otros países tuvieron que limitar sus privilegios porque de ello dependía el prestigio del órgano legislativo, después de un escándalo político generado por las deficiencias del procedimiento para levantar la inmunidad. Para decirlo de otra forma, evadir una reforma en esta materia hubiera deteriorado la credibilidad de la democracia y con ello sus posibilidades de ser reelectos.

Por lo tanto es necesario hacer que a nuestros legisladores les duela un escándalo, y esto no se puede lograr cuando éstos se van a otro encargo al terminar su mandato. Si se desea pensar en una reforma en materia de las prerrogativas parlamentarias eficaz, es indispensable hacer a nuestros diputados y senadores responsables al electorado al tener que competir repetidas veces por el mismo puesto.

Esta es la raíz del problema. De poco sirve quejarnos si nuestros legisladores no tienen por qué actuar de otra forma. Es nuestra culpa esperar una muestra de generosidad sin atacar la raíz del problema.

(1) Sobre el tema de la inmunidad, ver: http://bit.ly/b0mq6E

Tu puede ser parte del cambio. Pídele a tu diputado que apoye la reelección

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