¿Necesitamos del informe presidencial? por Fernando Dworak

August 25, 2010 at 2:18 pm, Category: A favor, Acerca de, Mexico

En las vispera de que el presidente de la República rinda su cuarto informe de gobierno, surge la polémica sobre la necesidad o poca utilidad de las ceremonias históricas en las que los mandatarios leían ante el pleno de sesiones sus logros y actividades durante todo el año. Como recordaremos, Felipe Calderón Hinojosa ha roto, por diversas circunstancias, con esa costumbre al entregar simplemente por escrito dicho informe. En esta columna, publicada en Gurú Politico, Fernando Dworak cuestiona este tema. Un texto por demás interesante y esclarecedor, digno de comentarios.

En política no todo lo que es material de ocho columnas es relevante y casi nada de lo sustantivo atrae la atención del público. Por ejemplo, en 1867 Walter Bagehot, ensayista y editor del semanario británico The Economist, hablaba de que una constitución presenta siempre dos elementos distintivos.

El primero comprende todo lo que produce y conserva el respeto de las poblaciones, a lo cual definió como lo imponente. Es decir, los ceremoniales, ritos cívicos y símbolos patrios que dan fuerza, legitiman y dan autoridad al régimen. La gente suele poner más atención a este elemento, y de hecho ésa es su función.

Por otra parte, el segundo elemento recibió el nombre de eficiente, y es aquel que le da al régimen movimiento y dirección. Es decir, emplea la autoridad generada por la parte imponente para el funcionamiento cotidiano del sistema político. Sin embargo este último no tiene la vistosidad ni la capacidad de generar atención.

Lo anterior viene a cuento tras los intentos del PRI del PRD para restaurar el ceremonial del informe de gobierno la cual, como en el resto del mundo, cumple una función simbólica o imponente en términos de Bagehot. Si seguimos ese argumento, la parte eficiente se da – al menos en teoría – en el funcionamiento cotidiano del Congreso y sus comisiones. De ser así algo no está funcionando de manera adecuada en nuestro país y, lejos de generar soluciones, los tricolores y amarillos simplemente buscan desviar la atención de ese problema.

¿Para qué sirve un informe de gobierno?

Como se comentó, los sistemas políticos modernos cuentan con instituciones similares al desaparecido informe de gobierno, las cuales cumplen con funciones meramente simbólicas. Veamos unos casos.

En el Reino Unido, al iniciar el periodo de sesiones, la Reina se presenta a la Cámara de los Lores – los miembros de la Cámara de los Comunes no ingresan a ese recinto por tradición, quedándose en la antesala – para dar un discurso que es escrito por el Primer Ministro, quien aprovecha esa oportunidad para delinear el programa legislativo anual. También se presentan ahí algunas declaraciones generales sobre diversos asuntos públicos. El ceremonial es fastuoso y los procedimientos apenas han variado desde finales del siglo XVII.

El artículo II, sección 3 de la Constitución de los Estados Unidos establece que el presidente presentará de manera periódica – aunque no se especifica la regularidad – un informe ante el Congreso sobre el estado de la Unión, recomendando las medidas que se consideren necesarias y expeditas.

Frente a esta regulación tan laxa, algunos presidentes han conducido este acto informativo diversas maneras. Por ejemplo Richard Nixon nunca se presentó ante el Congreso para entregar su informe, sino que lo hizo a través de un mensajero. Sin embargo, casi todos los ejecutivos han ido personalmente a entregarlo y a dar un discurso. Con base en esto, suelen aprovechar la ceremonia para presentar sus propuestas legislativas.

Los países de Iberoamérica siguen un patrón similar. Con diferentes procedimientos establecen la obligación del presidente de informar periódicamente al respectivo congreso sobre el estado que guarda la administración. En algunos casos se establecen condiciones adicionales. En Argentina, Colombia y Costa Rica, además de informar sobre el estado de la nación, los ejecutivos deben proponer las medidas o reformas que juzguen necesarias para la buena marcha del gobierno.

¿Qué nos muestra la experiencia comparada? Aunque esta ceremonia puede tener cierta relevancia al delinearse las propuestas del ejecutivo, no deja de ser un elemento imponente que tiene una función simbólica. De ninguna forma se le vería como el eje de las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo.

Al contrario, el elemento eficaz que ejercen los órganos legislativos es su actividad permanente de vigilancia a través de órganos especializados como las comisiones y mecanismos para exigir información de manera cotidiana. A través de esto los legisladores tienen incentivos para supervisar a los gobiernos, pues esto los posiciona ante la opinión pública. Si su perfil se eleva, mejoran con ello sus posibilidades de ser reelectos.

¿Qué ha pasado en México?

Durante casi setenta años la ceremonia del Informe de Gobierno fue el besamanos de la clase política al presidente en turno. Esto se debió a una razón: el ejecutivo encabezaba una maquinaria política que monopolizaba el acceso a los cargos públicos.

Las primeras crisis en el ceremonial aparecieron cuando el Congreso comenzó a transformarse en un espacio plural. En 1988 el PRI perdió la mayoría calificada en la Cámara de Diputados y se cuestionaba la legitimidad de las elecciones federales que se recién se habían celebrado. En la ceremonia del informe de aquel año el entonces senador y recién ex-priísta Porfirio Muñoz Ledo buscó interpelar a Miguel de la Madrid. El antecedente quedó registrado y el perredista elevó su perfil ante la ciudadanía ávida de gente que reaccionara contra el sistema.

A partir de ese momento y hasta 1996, los partidos de oposición aprovecharon el informe para interpelar al presidente a través de rechiflas y reclamos, e incluso episodios anecdóticos como la famosa máscara de puerquito de Marco Rascón (la cual, dicho sea de paso sería un sensacional elemento decorativo para alguno de sus restaurantes). Por su parte el ejecutivo se armaba de estoicismo y generaba frases inmortales del anecdotario como el “ni los veo ni los oigo” de Carlos Salinas de Gortari.

La ceremonia del Informe de Gobierno recibió su primera acta de defunción el 1 de septiembre de 1997. Tras haber perdido el PRI la mayoría relativa en la Cámara de Diputados, los grupos parlamentarios se enfrascaron con el tricolor en un forcejeo para que el presidente de la Mesa Directiva (y quien, por su función, contestaría el Informe) fuese el entonces diputado perredista Porfirio Muñoz Ledo. A final de cuentas se cedió en ese punto a cambio de que el ceremonial fuese más sobrio y republicano.

La Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos de 1999 estableció que las mesas directivas de cada cámara se eligiesen de manera anual, correspondiéndole al presidente de la de Diputados contestar el Informe. Sin embargo, el día que entró en vigor se acordó que Carlos Medina Plasencia la presidiría por un mes, quien aprovechó su oportunidad para ofrecer una réplica que, de acuerdo con algunos analistas, fue una causa de la derrota del PRI en 2000.

Al contrario de las expectativas que se formaron durante décadas, el cambio de partido en el poder no cambió situación de manera significativa. Tras las elecciones federales de 2006, y en el afán por generar una ruptura con el orden constitucional tras un fraude electoral que todavía no se comprueba, el PRD tomó la decisión de impedir el acceso a Vicente Fox al Pleno de la Cámara para rendir su Informe. La experiencia se repitió en 2007, con Felipe Calderón.

Las reformas constitucionales de 2008

En 2007 el senador Manlio Fabio Beltrones impulsó la aprobación de un marco normativo sui géneris: la Ley para la Reforma del Estado. Esto es, obligar a los legisladores a que trabajaran durante un año para revisar el orden institucional, sin que el no hacerlo les generase costo político alguno. Como ha sucedido desde hace décadas, ese ejercicio de reformas derivó en una nueva repartición de prerrogativas entre los partidos en materia electoral.

Como parte de ese esfuerzo la Cámara de Diputados aprobó una reforma al artículo 69 constitucional, de tal forma que el presidente sólo tuviera que enviar su informe por escrito al Congreso durante la apertura de las sesiones ordinarias del primer periodo de cada año legislativo. El dictamen fue enviado al Senado para su aprobación. Beltrones aprovechó la oportunidad para salvar su reputación, insertando una serie de procedimientos que vendió como la “inserción de una cultura de rendición de cuentas, con base en modelos del sistema parlamentario”. Veamos en qué consisten para el tema que nos ocupa. (1)

En primer lugar, se suprimió la necesidad de que el Presidente acuda personalmente al Congreso durante la apertura del primer periodo de sesiones ordinarias. De esa forma solo tiene que enviar por escrito un informe donde detalla el estado de la administración pública. Al contrario de otros países, esta reforma se realizó por la incapacidad del Congreso para proveer las condiciones mínimas de civilidad para que se lleve a cabo un acto que es, en realidad, meramente protocolario.

El segundo elemento es a inserción de las preguntas parlamentarias, tanto para la glosa del informe como para las iniciativas que se lleguen a debatir. Para primer caso, cada una de las cámaras puede solicitar al Presidente ampliar la información mediante pregunta por escrito y citar a los secretarios de Estado, al Procurador General de la República y a los directores de las entidades paraestatales, quienes comparecerán y rendirán informes bajo protesta de decir la verdad.

¿Qué tan relevante fue la reforma? Muy poco. Las preguntas parlamentarias tienen dos objetivos principales: obtener información y empujar a la acción. Fuera de eso, son armas importantes en las guerras partidistas. Para los miembros en lo individual, tienen dos objetivos adicionales: ganar méritos al interior de su partido y atraer atención hacia ellos y sus causas.

En regímenes parlamentarios, los ministros asisten al Pleno de manera regular y este procedimiento absorbe una parte importante del tiempo de las sesiones. Sin embargo, salvo temas donde el primer ministro haya pedido un voto de confianza o tratándose de un escándalo político, las preguntas parlamentarias rara vez conmocionan la vida de un país.

Al día de hoy no se ha reglamentado el uso y procedimientos para las preguntas parlamentarias salvo en el Senado de la República, con el Reglamento del Senado de la República que entrará en vigencia el 1 de septiembre de 2010. Esto muestra la escasa capacidad que tiene el Congreso para regular los asuntos de su competencia.

¿Cuál es el problema?

Si los legisladores del PRI y del PRD quieren distraer la atención del público en un asunto que involucra el elemento imponente del ejercicio público antes que el eficiente, es porque el segundo no opera como debería. ¿De qué se está hablando?

Las comisiones legislativas son poco operantes. Un paseo por las páginas electrónicas de las mismas en las cámaras de Diputados y Senadores muestra que la mayoría no están actualizadas. Tampoco se tiene un registro al día de sus actas o informes. En breve, el elemento eficiente se encuentra atrofiado.

Este problema no es culpa de los legisladores como personas, sino del sistema de toma de decisiones. Es decir, si los diputados y senadores saben que no les redituará políticamente especializarse en un tema, y que la continuación de sus carreras depende más bien de aquellos jefes políticos que les darán el siguiente empleo, no trabajarán en las comisiones.

También debemos tener presente que los legisladores sólo van a dejar de presentar espectáculos tan lamentables como los que hemos visto si su carrera depende de ello. Hoy día el desgaste mediático no importa, pues al terminar su mandato van a otra parte. En cambio, les importaría guardar las formas si existiese una oposición en sus distritos que les siguiera de cerca porque los primeros tendrían que competir por el mismo puesto.

¿Quién perdería en este escenario? Políticos como Beltrones, que han hecho su carrera política a través de influir en las candidaturas políticas y de colocarse ellos mismos en los primeros lugares de las listas de partido. Saben muy bien que un sistema moderno, como en el resto del mundo, los desplazaría.

Por ello prefieren hacernos creer que habrá una mejor rendición de cuentas retomando un procedimiento simbólico, especialmente cuando se acercan las elecciones de 2012. Saben que una interpelación agresiva al presidente en 2011 ejercería un efecto mediático significativo que los posicionaría mejor en la contienda.

¿Se resolverían los problemas con un diálogo entre el ejecutivo y legislativo? No, pues todavía falta el proceso de diseño de propuestas, consensos y votación. A decir verdad, el diálogo es un acto casi totalmente simbólico. ¿Se generaría una mejor vigilancia al ejecutivo? De ninguna forma, pero eso no es lo que importa. Al menos para ellos.

Esto es, hasta que nos demos cuenta qué está detrás de sus declaraciones y propuestas.

(1) Se tratan a mayor detalle las reformas de 2008: Aquí.

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Contacto: fernando@fernandodworak.com