La reforma del Distrito Federal y sus retos
Una nueva columna de Fernando Dworak, como siempre muy interesante. Vale la pena leer y comentar
A pesar de que los temas y los consensos básicos han quedado claros desde 2001, la reforma política del Distrito Federal (DF) es un pendiente que ha sido relegado en la agenda nacional. La discusión en esta materia es apremiante, pues implica reconocer derechos plenos de ciudadanía a los habitantes de esta entidad frente al resto del país.
Sin embargo la complejidad en la discusión de esta agenda ha llevado al que, legislatura tras legislatura, se detenga. Más allá de lo que se ha llamado “voluntad política” de nuestros representantes, se requiere de una definición clara y cohesiva por parte de quienes deben generar y socializar las propuestas: los partidos políticos.
El pasado lunes 12, el Sistema PAN (es decir, las estructuras de este partido tanto federales como locales) presentó su propuesta para la reforma política del DF, basada en quince ejes. El presente texto revisará esta agenda, a reserva de tratar en otro espacio las propuestas de los demás partidos cuando se articulen.
El Distrito Federal como problema político
México es un país federalista y de carácter presidencial. Esto plantea un problema: el estatus político que debe tener la ciudad que es, a la vez, sede de los poderes federales y locales. Es decir, se prevén los riesgos que traería a la gobernabilidad la existencia de dos autoridades en una misma ciudad. El tema es complejo y diversos países han generado soluciones tan distintas como su propia cultura.
Durante el siglo XIX, la ciudad de México ensayó con varios grados de autonomía política, ya sea con la existencia de municipalidades, un gobernador o una tutela más o menos directa por parte del ejecutivo federal.
La Constitución de 1917 diseñó un sistema de municipalidades y un gobernador dependiente del Presidente de la República. Sin embargo este arreglo mostró ser inestable y en 1928 fue derogado, quedando en su lugar el Departamento del Distrito Federal (DDF) dependiente del Ejecutivo. Las delegaciones serían a su vez administradas por el Jefe de Departamento, a quien se le llegó a conocer como el “regente”. El Congreso de la Unión tendría atribuciones sobre la entidad.
A lo largo de los años el estatus del DF ha sido tema de discusión entre los partidos. En 1977 se crearon las asociaciones de residentes y los comités de manzana, instaurándose también las figuras del plebiscito y la iniciativa popular. Las segundas fueron letra muerta y se revocaron pocos años después.
El temblor del 19 de septiembre de 1985 reavivó el debate sobre los derechos políticos de quienes habitamos el DF. Dos años después se crea la Asamblea de Representantes del Distrito Federal (ARDF) como órgano de representación política. Este órgano sólo tendría facultades en materia de bandos, ordenanzas y reglamentos de policía y buen gobierno, así como gestoría ciudadana.
Los avances demostraron ser insuficientes y en 1993, tras un plebiscito organizado por grupos ciudadanos que exigían derechos políticos, tiene lugar una reforma que le otorga un régimen mixto al DF, reconociéndose atribuciones tanto a los órganos federales como a los locales. Se elaboró un nuevo marco jurídico, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, promulgado en 1994. Sería la norma legal de organización del gobierno capitalino. Sin embargo, los poderes federales retenían el dominio por sí y a través del DDF. Además, la Constitución continuaba reservándoles al Congreso y al Presidente importantes facultades.
Por su parte, la ARDF se transformó en un órgano con atribuciones legislativas que la convirtieron en un órgano cuasilegislativo. Además podría examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la entidad, así como la Ley de Ingresos y la Cuenta Pública correspondiente.
La última reforma se presentó al mismo tiempo de los cambios que se hicieron en materia electoral a nivel federal. En 1996 se estableció que tanto los poderes federales como los órganos locales se encontrarían en un estatus de igualdad para desarrollar atribuciones correspondientes al gobierno del DF, según listados definidos en la Constitución.
El órgano legislativo cambió su denominación a Asamblea Legislativa (ALDF), reconociéndosele las facultades de examinar, discutir y aprobar anualmente la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos.
Sin embargo, ni la deuda pública ni los montos de endeudamiento que contemplan los presupuestos serían competencia del órgano legislativo local, ya que la facultad de enviar anualmente al Congreso de la Unión la propuesta de los montos de endeudamiento necesarios para el financiamiento de presupuestos de esta entidad correspondería al Presidente de la República; y la de aprobar anualmente los montos de endeudamiento que se incluyen en la Ley de Ingresos del Distrito Federal, sería atribución del Congreso de la Unión.
En contrapartida, se le otorgó a la ALDF la facultad de poder expedir las disposiciones que regirían en las elecciones constitucionales de 1998 en adelante; facultad de la que se derivó la redacción y aprobación del primer Código Electoral en aquel año.
En noviembre de 2001, la ALDF envió una iniciativa al Congreso de la Unión que proponía, entre otras cosas, dotar al órgano legislativo local con tres atribuciones relevantes: 1) tener facultades legislativas para promulgar el Estatuto de Gobierno o constitucional; 2) formar parte del Constituyente Permanente y 3) facultarla para aprobar el endeudamiento público del gobierno local y las entidades de su sector público.
Aunque fue aprobada en la Cámara de Diputados, la iniciativa no tuvo el mismo destino en el Senado, rechazándosele en octubre de 2002.
¿Por qué no se aprueba la reforma?
El debate sobre la reforma política no ha variado mucho desde la fallida iniciativa de 2001. Es más, los partidos parecen tener algunos consensos en temas básicos que una y otra vez declaran cuando el tema reaparece en los medios. Incluso el gobierno del DF cuenta con su propio “libro blanco”: Constitución de la Ciudad de México, publicado en 2008 por el secretario de Turismo de Marcelo Ebrard, Alejandro Rojas Díaz Durán.
Para decirlo de una forma más concisa, nadie ha estado inventando el hilo negro en esta materia desde hace nueve años.
Si hay acuerdos en puntos básicos, ¿por qué no prospera? Parte de la explicación se encuentra en el proceso legislativo. Aunque el tema es del interés de la clase política local, ésta no puede aprobar una agenda de reformas por sí misma. Esto es, el asunto está en manos del Congreso de la Unión.
A este problema se le agrega un grado adicional de dificultad: el desacuerdo que existe, en mayor o menor medida, entre las dirigencias partidistas locales y federales. Un acuerdo en la ALDF dista mucho de llevar automáticamente a un consenso en el Congreso de la Unión, siquiera entre los legisladores de un mismo partido.
Hasta el momento sólo existe otra iniciativa en la materia, presentada por la Sen. María de los Ángeles Moreno, del PRI, la cual no necesariamente refleja la postura de su partido. Si a todo lo anterior se agrega el extremo faccionalismo que ha caracterizado al PRD local en cuanto a los intereses de sus líderes, se antojaría inconcretable la reforma política del DF.
La agenda de Acción Nacional
Aunque difícil, esta coyuntura abre oportunidades para definir agendas y asumir liderazgos. De esa forma, y como ya se comentó, el PAN-DF, encabezado por su presidente Obdulio Ávila, presentó el lunes 12 sus planteamientos en la materia. Al mismo tiempo la diputada federal Gabriela Cuevas, en su carácter de presidenta de la Comisión del DF, presentó la iniciativa ante el Pleno.
La propuesta se basa en quince ejes fundamentales:
1. La ALDF deberá llegar a funcionar como un Congreso local que ejerza facultades plenas, legislando en todas las materias que no estén expresamente conferidas al Congreso de la Unión; como sucede con sus pares en los Estados.2. Las jefaturas delegacionales deben ser municipios donde las funciones cambiarán de fondo con base en las que fija la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
3. Dotar a estos municipios con el cabildo que tienen todos los ayuntamientos, con regidores electos.
Incorporar las candidaturas independientes o ciudadanas.4. Incorporar las candidaturas independientes o ciudadanas.
5. Transferir la facultad de conceder el indulto a reos sentenciados por la comisión de delitos del orden común del Ejecutivo Federal hacia el Jefe de Gobierno del DF.
6. Permitir que la ALDF cuente con legitimación activa en el procedimiento de reformas constitucionales al igual que las legislaturas estatales y el Congreso de la Unión; formando parte del Constituyente Permanente.
6. Transferir la facultad de aprobación de la deuda pública del DF del Congreso de la Unión hacia la ALDF.
Otorgar la facultad de designación de un Jefe de Gobierno interino o sustituto a la ALDF, salvo en el caso de remoción del mismo, en cuya hipótesis el Senado sería el órgano facultado para llevar a cabo dicho procedimiento.7. Transferir la facultad de aprobación de la deuda pública del DF del Congreso de la Unión hacia la ALDF.
8. Otorgar la facultad de designación de un Jefe de Gobierno interino o sustituto a la ALDF, salvo en el caso de remoción del mismo, en cuya hipótesis el Senado sería el órgano facultado para llevar a cabo dicho procedimiento.
9. Fortalecer a los órganos públicos autónomos locales, como el Instituto Electoral y la Comisión de Derechos Humanos.
10. Dotar de mayor autonomía a la Procuraduría General de Justicia y a la Contraloría General del DF.
11. Definir nuevos límites territoriales para todas las demarcaciones territoriales del DF, futuros municipios.
12. Instaurar a un régimen propio de responsabilidades de los servidores públicos.
13. Incluir al Tribunal del Contencionso Administrativo dentro de la esfera competencial del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal.
14. Establecer las bases para la celebración de acuerdos y la creación de figuras asociativas de carácter metropolitano tales como entidades de coordinación y gestión entre el DF y los distintos órdenes de gobierno de las entidades federativas colindantes; y la figura del Parlamento Metropolitano.
15. Convertir a la Contaduría Mayor de Hacienda en un órgano de fiscalización.
Como se comentó, ninguna de las propuestas que vayan a hacer los partidos después del intento de 2001 representarán una sorpresa. La propuesta del PAN retoma temas ya conocidos como el incorporar a la ALDF dentro del Constituyente permanente o la facultado de decidir sobre la deuda pública.
También se rescatan temas del interés del PRD, como transferir la facultad de conceder el indulto a reos sentenciados por la comisión de delitos del orden común hacia el Jefe de Gobierno.
Por otra parte, el PAN retoma causas ciudadanas como las candidaturas independientes, también propuesta por el Presidente de la República en el nivel federal.
Sobre todo, la propuesta del PAN se caracteriza por su carácter federal. Esto es, convertir a las delegaciones en municipios con las mismas atribuciones que en el resto del país; así como la reorganización de las delegaciones.
Más allá de las consideraciones que cada lector tenga de acuerdo a sus preferencias políticas, la propuesta del Partido Acción Nacional muestra que puede haber cohesión interna para impulsar una reforma orientada a modernizar al Distrito Federal y devolver la plena ciudadanía a sus habitantes.
Será responsabilidad de los demás partidos el plantear sus propuestas, socializarlas adecuadamente y, de cara a la ciudadanía, alcanzar los cambios factibles.
*Fernando Dworak es maestro en Estudios Legislativos por la Universidad de Hull, Reino Unido y coordinador y coautor de El legislador a examen. El debate sobre la reelección legislativa en México (Fondo de Cultura Económica, 2003). Contacto: www.fernandodworak.com.
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